Preferentiële handel
Het voorgaande hoofdstuk beschreef de goederen- en dienstenhandel met Afrika. Dit hoofdstuk gaat in op de voorwaarden waaronder Nederland goederen uit Afrika importeert. De EU heeft verschillende unilaterale en bilaterale handelsverdragen in werking, waardoor goederen uit Afrika preferentieel Nederland ingevoerd kunnen worden. In hoeverre hier ook gebruik van gemaakt wordt en wat dat aan kostenbesparing oplevert voor Nederlandse importeurs wordt hier beschreven. Ook wordt ingegaan op de gemiste kostenbesparing door niet preferentieel te importeren en worden de gemiddelde tarieven van het importpakket uit Afrika weergegeven.
2.1Inleiding
In het eerste hoofdstuk van deze Internationaliseringsmonitor werd de goederen- en dienstenhandel met Afrika beschreven. Dit tweede hoofdstuk richt zich op de voorwaarden waaronder de goederenimport uit Afrika binnenkomt. Voor de handel met landen buiten de Europese Unie (EU) bestaan er verschillende handelsbelemmeringen, zoals invoerrechten en quota. Handelsverdragen kunnen deze belemmeringen deels wegnemen. In welke mate dit voor import uit Afrika geldt en in hoeverre gebruik gemaakt wordt van deze mogelijkheid, staat centraal in dit hoofdstuk.
De EU heeft met verschillende Afrikaanse landen bilaterale handelsverdragen afgesloten om de handel te stimuleren en handelsbelemmeringen te verminderen. De lidstaten van de EU en het partnerland of de partnerregio geven daarmee wederzijdse toegang tot hun markt. In de handelsverdragen kunnen niet alleen tarieven verlaagd worden, ook niet-tarifaire zaken zoals eisen aan gezondheid en veiligheid kunnen gereguleerd worden om toegang tot elkaars markt te vereenvoudigen. In de vorige editie van de Internationaliseringsmonitor (Franssen & Rooyakkers, 2020) werd de werking en de voor- en nadelen van handelsverdragen beschreven, waarbij het CETA-verdrag tussen de EU en Canada geanalyseerd werd.
Naast de bilaterale vrijhandelsverdragen heeft de EU sinds 1971 ook unilaterale handelsmaatregelen voor ontwikkelingslanden in werking, waarbij het eenzijdig handelspreferenties toekent. Daarbij worden specifieke invoerrechten opgeheven voor import uit de minst ontwikkelde landen (Least Developed Countries ofwel LDC’s) noot1 De preferentiële markttoegang voor specifieke producten – waarbij voor sommige landen zelfs tariefvrijstelling voor alle producten behalve wapens – is opgenomen in het Generalised System of Preferences, ofwel het Algemeen Preferentieel Systeem (APS). Veel Afrikaanse landen vallen onder het APS, waardoor ze hun goederen eenvoudiger kunnen exporteren naar Europa. Landen die onder APS-voorwaarden naar de EU kunnen exporteren, hoeven hun markt niet open te stellen voor preferentiële import uit de Europese Unie.
De preferentiële verdragen zijn er direct op gericht om handelsbelemmeringen te verminderen. Indirect wil Nederland economische groei in lage- en middeninkomenslanden realiseren door handel. De handel kan door unilaterale handelspreferenties zowel langs de intensieve- als langs de extensieve marge toenemen: de al bestaande handelsstromen naar de EU kunnen in omvang toenemen (intensieve marge) of nieuwe bedrijven starten met exporteren, al exporterende bedrijven breiden hun exportportefeuille uit of boren nieuwe exportbestemmingen aan (extensieve marge). Het Nederlandse (en Europese) beleid is erop gericht om door middel van handel de markttoegang van ontwikkelingslanden te vergroten, het ondernemingsklimaat te verbeteren en werkgelegenheid te creëren met overdracht van kennis en vaardigheden op een duurzame manier voor mens en milieu (Ploumen, 2013).
Dit hoofdstuk beschrijft in hoeverre Afrikaanse goederen ook daadwerkelijk onder preferentiële voorwaarden Nederland ingevoerd worden, en dus hoe de markttoegang voor import uit deze herkomstlanden is. De data geeft daarbij alleen inzicht in het preferentiegebruik met betrekking tot de export vanuit de Afrikaanse landen naar Nederland, en dus niet van de Nederlandse export naar Afrika.
Dit hoofdstuk geeft een overzicht van het preferentiegebruik bij de goedereninvoer uit Afrika. De volgende vragen staan daarbij centraal:
- Welke preferentiële verdragen gelden er tussen Nederland en de Afrikaanse focuslandennoot2 en welke voorwaarden gelden dan voor de goederenimport uit Afrika?
- Wat zijn de gemiddelde importtarieven per Afrikaans land?
- Voor welk deel van de import wordt ook daadwerkelijk gebruik gemaakt van die preferentiële verdragen?
- Hoeveel bedragen de kostenbesparingen en de gemiste kostenbesparingen van de handelsverdragen?
Leeswijzer
In dit hoofdstuk staan de preferentiële handelsvoorwaarden bij de goederenimport uit Afrika centraal. In paragraaf 2.2 worden de unilaterale en bilaterale handelsverdragen tussen de EU en de Afrikaanse landen beschreven. De gemiddelde importtarieven van het importpakket van 2019 per land zijn terug te vinden in paragraaf 2.3. In paragraaf 2.4 wordt het preferentiegebruik bij de goederenimport van 2019 beschreven waarna in paragraaf 2.5 ingegaan wordt op de kostenbesparing door dit preferentiegebruik. Hierbij komen ook de verschillen in preferentiegebruik tussen bedrijven aan bod. Daarna volgt paragraaf 2.6 om het hoofdstuk te concluderen en af te sluiten.
2.2Handelspreferenties: unilateraal en bilateraal
Landen en regio’s zoals de Europese Unie (EU) werpen handelsbelemmeringen op om de eigen industrie en economie te beschermen tegen buitenlandse concurrentie. Invoerrechten op de goederenimport zijn daar een belangrijk onderdeel van. In principe heft een land of regio voor goederen uit alle andere landen hetzelfde tarief, gebaseerd op het beginsel dat er bij handel niet gediscrimineerd mag worden tussen derde landen. Dit is het Most-Favoured Nation (MFN) tarief. Landen kunnen daarnaast afspraken met elkaar maken om invoerrechten voor elkaar te verlagen of verwijderen. Dit kan op regionale, bilaterale of unilaterale schaal voorkomen.
Unilaterale handelsverdragen: Nigeria, Ethiopië, Senegal, Oeganda, Tanzania, Rwanda, Kenia en Mozambique
De EU kent via het Algemeen Preferentieel Systeem (APS) eenzijdig handelspreferenties toe aan ontwikkelingslanden over de hele wereld. Het APS telt momenteel drie verschillende onderdelen: te weten de algemene regeling APS, de regeling APS+ en de regeling ‘alles behalve wapens’, ofwel Everything But Arms (EBA). Middels de algemene regeling APS reduceert of heft de EU importtarieven op voor alle landen in het preferentieel systeem voor zo’n 66 procent van de goederen (Europese Commissie, 2018). Met de APS+ regeling biedt de EU tariefpreferenties aanvullend op de APS regeling aan, onder diverse voorwaarden met betrekking tot duurzame ontwikkeling. Op Kaapverdië na vallen er geen Afrikaanse landen onder de laatste regeling, waardoor APS+ in dit hoofdstuk verder buiten beschouwing blijft. Landen onder EBA kunnen al hun producten – behalve wapens en munitie – zonder tarieven en zonder quota naar de EU exporteren. EBA-status wordt enkel aan de minst ontwikkelde landen toegekend. Zes van de Afrikaanse landen die in deze Internationaliseringsmonitor besproken worden zijn te categoriseren als minst ontwikkelde landen (LDC’s). Hierbij gaat het om Ethiopië, Senegal, Oeganda, Tanzania, Rwanda en Mozambique, zie ook hoofdstuk 1. Een aantal landen valt daarom zowel onder de APS als de EBA-regeling: het APS geldt voor alle ontwikkelingslanden, de EBA-regeling alleen voor de minst ontwikkelde landen.
Unilaterale handelspreferenties zoals APS en EBA zijn een belangrijke pijler van het ontwikkelingsbeleid van Nederland en van de EU. Het beleid is erop gericht om de lokale en regionale industrie van ontwikkelingslanden te beschermen en de economie door middel van handel te ontwikkelen, in plaats van direct geld te geven. Daarbij worden twee concrete doelen gesteld: enerzijds het vergroten van het exportvolume en daarmee de verdiensten aan de uitvoer, en anderzijds de diversificatie van de exportportefeuille zodat landen minder afhankelijk zijn van enkele exportproducten (Persson & Wilhelmsson, 2016). Handel (en dan voornamelijk export) kan op verschillende manieren een positieve impact hebben op de economie: toenemende exportverdiensten die in de economie terechtkomen; specialisatie- en schaalvoordelen; toename van productiviteit, investeringen en kapitaal; en kennis- en technologieoverdracht (Cirera et al., 2016). Wereldwijd wordt handel als onderdeel van het ontwikkelingsbeleid uitgedragen, waaronder door de Wereldhandelsorganisatie met het Aid for Trade initiatief (WTO, 2021).
In de literatuur worden ook al factoren benoemd die de handel, ook bij unilaterale preferenties, nog kunnen belemmeren. De complexiteit van de oorsprongsregels waardoor er niet aan kan worden voldaan, belangrijke producten die buiten de tariefpreferenties vallen of een toename van bilaterale of multilaterale handelsliberalisering waardoor het comparatieve voordeel van unilaterale handelspreferenties afneemt, kunnen er onder andere voor zorgen dat de unilaterale preferenties niet het gewenste effect hebben (Cirera et al., 2016; Sytsma, 2021). Empirisch bewijs dat unilaterale preferenties de handel vergroten is dan ook niet eenduidig. Verschillende onderzoekers zien de export toenemen door de unilaterale verdragen (Cirera et al., 2016; Gil-Pareja et al., 2014), maar Admassu (2020) vindt dat bilaterale handelsverdragen een groter positief effect hebben op de goederenexport van Afrikaanse landen dan unilaterale handelsverdragen.
Bilaterale handelsverdragen
Naast unilaterale verdragen heeft de Europese Unie, en daarmee ook Nederland, eveneens twee soorten bilaterale handelsverdragen met een aantal van de Afrikaanse landen afgesloten: de Euro-Mediterrane Overeenkomsten met Algerije, Marokko, Egypte en Tunesië, en de Economisch Partnerschapsakkoorden (EPA) met Kenia, Mozambique, Zuid-Afrika, Ivoorkust en Ghana.
Euro-mediterrane overeenkomst: Algerije, Marokko, Egypte en Tunesië
De Euro-mediterrane overeenkomsten zijn rond het jaar 2000 als associatieovereenkomsten afgesloten met de betreffende landen. Momenteel zijn het nog bilaterale verdragen tussen de EU en de landen ten zuiden van de Middellandse Zee, maar uiteindelijk zou er een regionaal vrijhandelsgebied gevormd moeten worden tussen alle betrokken partijen. Een eerste stap hierin zijn identieke oorsprongsregels, in 2013 vastgelegd in de Regional Convention on pan-Euro-Mediterranean preferential rules of origin (Europese Commissie, 2020).
Economisch Partnerschapsakkoord: Kenia, Mozambique, Zuid-Afrika, Ivoorkust en Ghana
Onder de Lomé conventie (1975) genoten veel Afrikaanse landen unilaterale handelspreferenties. Deze preferenties waren ze toegekend op basis van het toenmalige ontwikkelingsniveau. Sommige landen, zoals Kenia en Nigeria, behoren inmiddels niet meer tot de Least Developed Countries (LDC’s). De Wereldhandelsorganisatie (WTO) maakt geen uitzondering meer op het verbod op discriminatie (tussen handelstarieven voor landen) voor deze voormalig LDC’s. Voor de LDC’s maakt de WTO nog wel een uitzondering zodat ze nog aanspraak kunnen maken op de unilaterale handelspreferenties (Stender et al., 2020).
De EU sloot vervolgens in 2000 de Cotonou overeenkomst, met daarin onder andere het doel om met alle (voormalig) LDC’s bilaterale of regionale handelsverdragen af te sluiten: de Europese Partnerschapsakkoorden (EPA). Door de jaren heen heeft de EU met Kenia, Mozambique, Zuid-Afrika, Ivoorkust en Ghana al EPA’s afgesloten. De EPA’s zijn gebaseerd op wederkerigheid, waarbij de Afrikaanse landen hun markt ook open moeten stellen voor import uit Europa. De liberalisering is echter asymmetrisch: de Afrikaanse landen hoeven hun markt niet meteen en niet geheel open te stellen, terwijl de EU dat wel doet (behalve voor enkele producten uit Zuid-Afrika). Daarbij is wel op te merken dat de EU door het APS-systeem haar markt al grotendeels openstelde vóór de EPA, en het dus vooral de Afrikaanse landen zijn die hun markt nu open gaan stellen. De verwachting is dan ook dat de export van de EU meer gaat groeien dan die van de Afrikaanse landen (Stender et al., 2020). Verschillende landen (Tanzania, Nigeria, Senegal, Rwanda en Oeganda) zijn nog in onderhandeling met de EU over een EPA, of moeten de overeenkomst nog ratificeren. Tot die tijd kunnen ze, naar gelang hun ontwikkelingsniveau, nog gebruik maken van EBA- of APS-handelspreferenties.
De 15 focuslanden die in deze Internationaliseringsmonitor uitgelicht worden, kunnen dus onder unilaterale handelspreferenties vallen, een bilateraal handelsverdrag met de EU afgesloten hebben, of zelfs beide. Figuur 2.2.1 geeft een overzicht van de unilaterale en/of bilaterale tariefpreferenties waar de 15 Afrikaanse focuslanden onder vallen.
2.3Gemiddelde importtarieven
Goederen uit de 15 focuslanden kunnen onder handelspreferenties dus tegen gereduceerd tarief of helemaal tariefvrij Nederland ingevoerd worden. In de eerste kolom van tabel 2.3.1 staan de gemiddelde tarieven, gewogen naar de waarde van de invoer, voor het importpakket van 2019 uit het desbetreffende land wanneer alle handel onder MFN-voorwaarden binnen zou komen. Er is vrij veel variatie in de gemiddelde tarieven wat te maken heeft met het soort product dat deze landen uitvoeren: in de import uit Tunesië domineert kleding, waar relatief hoge MFN-tarieven op zitten. Algerije, Senegal en Nigeria exporteerden in 2019 voornamelijk minerale brandstoffen waarvoor de MFN-tarieven relatief laag zijn. Onder MFN-voorwaarden zou er gemiddeld dus maar een tarief van, bijvoorbeeld, 0,22 procent geheven worden over de import uit Algerije.
In de tweede kolom zijn de gewogen gemiddelde tarieven zichtbaar voor wanneer alle mogelijke handelspreferenties zoals APS, EBA, EPA en de Euro-Mediterrane Overeenkomst aangewend zouden zijn. Veel van de import, vooral die uit landen die onder de EBA-regeling vallen, zou volledig tariefvrij binnen kunnen komen (0 procent tarief). De bilaterale handelsverdragen met Algerije, Egypte, Marokko, Tunesië en Zuid-Afrika bieden niet voor alle goederen complete tariefverwijdering, net zoals de APS-regeling waar de import uit Nigeria voor in aanmerking komt. Ook wanneer volledig gebruik gemaakt zou worden van het handelsverdrag, zou het gemiddelde invoertarief voor goederen uit bijvoorbeeld Egypte nog 0,12 procent zijn. Daarbij moet opgemerkt worden dat dit gemiddelde tarief op het werkelijke importpakket gewogen is: er kunnen meer producten zijn waar nog tarieven voor gelden, maar die zijn in 2019 dan niet geïmporteerd. Als alle mogelijke handelspreferenties op de invoer uit deze 15 focuslanden was toegepast, dan was de invoerheffing minder dan 1 procent.
De derde kolom geeft de werkelijke situatie weer: het gewogen gemiddelde tarief dat daadwerkelijk betaald werd over de goederenimport uit de Afrikaanse landen in 2019. Het tarief dat betaald werd over de goederenimport varieert per herkomstland, enerzijds dus door de samenstelling van het importpakket en anderzijds door de mate waarin preferenties worden toegepast. Het gemiddelde tarief op goederen uit Kenia bedroeg in 2019 bijvoorbeeld nog maar 0,29 procent, terwijl dat onder MFN-voorwaarden meer dan 8 procent zou zijn geweest. Voor alle herkomstlanden geldt dat het gemiddelde betaalde tarief fors lager is dan het MFN-tarief door het gebruik van handelspreferenties. De volgende paragraaf gaat dieper in op het preferentiegebruik.
2.3.1Gemiddelde importtarieven, 2019
| Gewogen gemiddelde tarief onder MFN-voorwaarden | Gewogen gemiddelde tarief onder handelspreferenties | Gewogen betaalde tarief | |
|---|---|---|---|
| Land | % | ||
| Algerije | 0,22 | 0,01 | 0,02 |
| Egypte | 5,09 | 0,12 | 0,39 |
| Ethiopië | 8,24 | 0 | 0,14 |
| Ghana | 3,74 | 0 | 0,03 |
| Ivoorkust | 2,47 | 0 | 0,01 |
| Kenia | 8,16 | 0 | 0,29 |
| Marokko | 8,55 | 0,01 | 0,18 |
| Mozambique | 1,78 | 0 | 0,02 |
| Nigeria | 0,04 | 0,05 | 0,05 |
| Oeganda | 6,17 | 0 | 0,01 |
| Rwanda | 6,92 | 0 | 0,12 |
| Senegal | 1,00 | 0 | 0,75 |
| Tanzania | 5,92 | 0 | 0,14 |
| Tunesië | 7,82 | 0,07 | 0,43 |
| Zuid-Afrika | 4,71 | 0,16 | 0,37 |
2.4Preferentiegebruik
De Afrikaanse landen kunnen hun producten dus preferentieel exporteren naar de EU via unilaterale of bilaterale handelsakkoorden. Dat gebeurt echter niet automatisch: bedrijven moeten handel onder preferentieel tarief actief aanvragen bij de douaneaangifte. Allereerst wordt het Europese MFN-tarief voor het desbetreffende product bekeken; als dit 0 procent is, worden de goederen sowieso tariefvrij ingevoerd. Als dat niet het geval is, maar de goederen komen via een handelsverdrag wel in aanmerking voor verlaagde of verwijderde tarieven, dan kunnen bedrijven aanvragen om de goederen hieronder binnen te laten komen. Aan de douane moet de herkomst van de producten dan aangetoond worden met certificaten van oorsprong. De exporteur en importeur spelen hier beide een rol in: de exporteur bij het aanleveren van de documenten, en de importeur bij het bewijzen aan de douane dat er aan de oorsprongsregels voldaan wordt.
Determinanten preferentiegebruik
In de literatuur worden verschillende zaken aangeduid die een rol kunnen spelen bij het preferentiegebruik door bedrijven. In de basis geldt dat hoe meer kosten bespaard worden, hoe aantrekkelijker het voor een bedrijf is om onder preferentiële voorwaarden te importeren. Bepalend voor de kostenbesparing is de preferentiële marge (het verschil tussen het MFN-tarief en het preferentieel tarief) en het handelsvolume. Hoe hoger de preferentiële marge en hoe groter het handelsvolume, hoe groter de kostenbesparing bij preferentiegebruik. Bij een grote kostenbesparing loont het ook meer om kosten te maken voor onderzoek naar hoe preferenties gebruikt moeten worden en voor de administratieve procedure. In de literatuur worden dan ook positieve verbanden gevonden tussen de preferentiële marge (Keck & Lendle, 2012) en het handelsvolume (Hakobyan, 2015; Nilsson, 2012) enerzijds, en het preferentiegebruik anderzijds. Daarnaast speelt ervaring een rol: wanneer een bedrijf al vaker preferentiële tarieven gebruikt heeft, zijn er minder problemen met de administratieve procedure en is het gebruik van handelsverdragen ook hoger (Kasteng & Tingvall, 2019).
Goederen komen dus in aanmerking voor preferentiële tarieven bij de import naar Europa wanneer het MFN-tarief hoger dan 0 procent is, en als de goederen onder een preferentiële regeling vallen. Het aandeel van de handel dat ervoor in aanmerking komt, en ook daadwerkelijk preferentieel binnenkomt, wordt de preference utilisation rate (PUR) genoemd, ofwel het gebruiksaandeel. In tabel 2.4.1 staat een overzicht van de PUR voor de goederenimport in 2019 per herkomstland. De tweede kolom geeft weer welk aandeel van de goedereninvoer onder MFN-voorwaarden sowieso al tariefvrij binnen kan komen.
2.4.1Gebruiksaandeel preferentiële handelsverdragen per land, 2019
| Gebruiksaandeel preferentiële handelsverdragen (PUR) | Aandeel MFN-tarief van 0 procent in totale import | |
|---|---|---|
| Land | % | |
| Algerije | 88 | 96 |
| Egypte | 92 | 24 |
| Ethiopië | 95 | 9 |
| Ghana | 99 | 54 |
| Ivoorkust | 99 | 73 |
| Kenia | 95 | 4 |
| Marokko | 97 | 16 |
| Mozambique | 92 | 22 |
| Nigeria | 70 | 99 |
| Oeganda | 99 | 16 |
| Rwanda | 95 | 27 |
| Senegal | 64 | 55 |
| Tanzania | 96 | 7 |
| Tunesië | 95 | 22 |
| Zuid-Afrika | 91 | 23 |
Voor de import uit de meeste landen in tabel 2.4.1 geldt dat, wanneer preferentiegebruik voordelen oplevert, de goederen ook bijna altijd onder preferentiële voorwaarden binnenkomen. Op Senegal, Nigeria en Algerije na is de PUR voor alle landen boven de 90 procent. Er kunnen verschillende zaken spelen bij dit hoge gebruiksaandeel, waaronder dat de meeste van deze handelsverdragen al lang in werking zijn en de exporteurs en importeurs dus al jaren hebben kunnen wennen aan, en investeren in het gebruik van handelspreferenties. Daarnaast komen er relatief veel grondstoffen en landbouwproducten uit Afrika (zie ook hoofdstuk 1), waarbij de herkomst eenvoudiger aan te tonen is dan een product dat verderop in de waardeketen zit en onderdelen heeft uit verschillende landen. Een derde mogelijke verklaring voor het hoge preferentiegebruik zijn de identieke oorsprongsregels voor de Euro-mediterrane overeenkomsten.
Nigeria is de enige van de focuslanden die enkel aanspraak kan maken op de APS-regeling, waarbij niet alle tarieven verlaagd en/of afgeschaft worden. Import uit Nigeria heeft dus een lagere preferentiële marge omdat het verschil tussen de APS en de MFN-tarieven relatief klein is. Dit kan mogelijk verklaren waarom het preferentiegebruik bij goederenimport uit Nigeria relatief laag is.
Zoals in hoofdstuk 1 van deze Internationaliseringsmonitor al duidelijk werd, is de Nederlandse import uit de Afrikaanse landen over het algemeen erg geconcentreerd in één of enkele goederensoort(en). Zo bestaat de Nederlandse import uit Nigeria en Algerije voornamelijk uit olie en olieproducten, de import uit Ivoorkust en Ghana voornamelijk uit cacaobonen en worden er uit Kenia, Ethiopië, Rwanda en Oeganda vooral snijbloemen ingevoerd. Uit Mozambique wordt vooral ruw aluminium geïmporteerd, en de import uit Zuid-Afrika bestaat, hoewel wat meer divers, overwegend uit fruit. Voor Marokko, Egypte, Senegal, Tunesië en Tanzania geldt dat hun exportportefeuille wat meer uiteenlopend is. Het exportpakket speelt ook een rol bij de PUR; voor sommige landen geldt dat ze niet zo afhankelijk zijn van handelspreferenties omdat hun dominante exportproduct de EU al tariefvrij binnen kan komen onder de regels van de WTO. Dit geldt vooral voor de exporteurs van minerale brandstoffen.
Voor andere landen gelden juist hoge MFN-tarieven voor hun belangrijkste producten, waardoor de preferentiële marge hoog is en het gebruik van handelspreferenties cruciaal kan zijn. Dit speelt bijvoorbeeld voor Tunesië met export van kleding. Daarnaast kan de mate waarin oorsprongsregels eenvoudig toe te passen zijn behoorlijk variëren tussen producten: bij onbewerkte grondstoffen is de herkomst van het product over het algemeen goed aan te tonen; bij bewerkte producten is dat complexer. Bij een weinig variërend exportpakket van de Afrikaanse landen kan het type product dat in de EU ingevoerd wordt dus behoorlijk bepalend zijn voor het preferentiegebruik.
Import onder MFN-voorwaarden 0 procent invoerheffing
In de tweede kolom van tabel 2.4.1 staat het aandeel van de totale import dat onder MFN-voorwaarden al tariefvrij binnen kan komen. Voor enkele landen is dat aandeel hoog (Senegal, Ghana en Ivoorkust) tot zeer hoog (Nigeria en Algerije). Ruwe aardolie is grotendeels verantwoordelijk voor het hoge aandeel 0 procent tarief onder MFN-voorwaarden voor de import uit Nigeria, Algerije en Senegal. Voor Ghana en Ivoorkust spelen de cacaobonen die onder MFN-voorwaarden tariefvrij Nederland binnen mogen de grootste rol.
Preferentiegebruik per type bedrijf
In de literatuur wordt aangenomen dat mkb-bedrijven minder gebruik maken van handelspreferenties dan het grootbedrijf. Ze zouden minder geld voor, en minder kennis over het administratieve proces hebben (Ecorys, 2018; Takahashi & Urata, 2010). Deze stelling is echter nog nauwelijks empirisch onderzocht; er is weinig data op transactie- of bedrijfsniveau beschikbaar. De onderzoeken waar deze data wel voorhanden was, zijn niet eensgezind over het preferentiegebruik per type bedrijf. Zo constateert Hayakawa (2015) dat hoe groter een bedrijf is, hoe groter de kans dat het bedrijf gebruik maakt van een vrijhandelsverdrag bij de export van goederen. Echter merkt hij wel op dat de vaste kosten van preferentiegebruik voor importeurs minder belangrijk zijn, omdat de administratieve lasten (de goederen voorzien van oorsprongsdocumenten) grotendeels bij de exporteur liggen. De importzijde valt daarom buiten het onderzoek, maar Hayakawa (2015) verwacht bij de import geen verschillen in preferentiegebruik tussen grote en kleine bedrijven. Ook Wignaraja (2014) heeft exportdata op bedrijfsniveau, maar hij kan geen effect vinden van bedrijfsgrootte op het preferentiegebruik. Kasteng & Tingvall (2019) gebruikten importdata op transactieniveau voor hun onderzoek. De bevindingen uit dit rapport suggereren dat bedrijfsgrootte geen rol speelt in het gebruik van een handelsverdrag; het aandeel preferentiegebruik is vergelijkbaar bij kleine en grote bedrijven. Zij stellen bovendien dat een aantal factoren die wel een rol blijken te spelen bij preferentiegebruik (zoals handelsvolume en exportervaring) vaak samenhangen met grote bedrijven, wat het beeld kan vertroebelen.
In de Nederlandse handelsdata van 2019 met import uit de 15 Afrikaanse focuslanden is zichtbaar dat het zelfstandig midden- en kleinbedrijf (mkb) relatief méér gebruikt maakt van de beschikbare handelspreferenties dan het grootbedrijf. De PUR van het zelfstandig mkb is namelijk 98 procent, terwijl dat van het grootbedrijf 92 procent is.noot3 Het gebruiksaandeel van de verdragen is daarmee voor beide typen bedrijven erg hoog. Kleine bedrijven in Nederland weten bij hun import uit Afrika dus optimaal gebruik te maken van de voordelen, het grootbedrijf wat minder. Overigens is niet voor alle import het achterliggende bedrijf bekend: het bedrijf heeft dan geen vestiging in Nederland, of de douaneaangifte is niet door het bedrijf direct, maar via een douaneaangiftepunt gedaan. Voor bijna 30 procent van de importwaarde uit de 15 focuslanden is dit het geval.
2.5Kostenbesparing door preferentiegebruik
Uit de voorgaande paragraaf bleek al dat bij de import uit Afrikaanse landen veel gebruik gemaakt wordt van de handelsverdragen en bijbehorende tariefverlaging of -verwijdering. In figuur 2.5.1 worden de kostenbesparingen per land weergegeven.noot4 Dit is de besparing in tariefkosten door gebruik te maken van het preferentiële tarief in plaats van het MFN-tarief.
De grootste kostenbesparing door preferentiegebruik in absolute zin betreft de import uit Zuid-Afrika, met bijna 70 miljoen euro aan tariefkosten die door gebruik te maken van het bestaande handelsverdrag EPA vermeden zijn. Onderaan zien we kleine kostenbesparingen voor Algerije en Nigeria, terwijl zij qua waarde wel veel goederen uitvoeren naar Nederland. Dit heeft ermee te maken dat er al weinig MFN-tarieven op hun grootste exportproduct zitten: de minerale brandstoffen. Bedrijven die uit deze landen importeren hebben de handelsverdragen dus niet nodig om hun producten tariefvrij Nederland in te voeren. Senegal heeft om diezelfde reden ook een kleine kostenbesparing bij haar export, en Rwanda exporteert qua waarde maar heel weinig goederen naar Nederland waardoor de kostenbesparing in absolute zin ook klein is. De totale kostenbesparing door preferentiegebruik bij de import uit deze 15 landen bedroeg in 2019 zo’n 279 miljoen euro.
| Land | Kostenbesparing |
|---|---|
| Zuid-Afrika | 69,0 |
| Marokko | 48,5 |
| Kenia | 37,9 |
| Ivoorkust | 32,4 |
| Ghana | 28,0 |
| Egypte | 25,0 |
| Tunesië | 15,9 |
| Ethiopië | 9,0 |
| Oeganda | 4,2 |
| Tanzania | 3,6 |
| Mozambique | 2,4 |
| Algerije | 2,3 |
| Rwanda | 0,4 |
| Nigeria | 0,3 |
| Senegal | 0,2 |
In relatieve zin zijn de kostenbesparingen ten opzichte van de totale importwaarde het grootst bij de import uit Marokko (8,4 procent), Ethiopië (8,1 procent), Kenia (7,9 procent), Rwanda en Tunesië (beiden 7,4 procent). De kleinste relatieve kostenbesparingen zijn te vinden bij de import uit Algerije, Nigeria en Senegal (allen minder dan 1 procent).
Gemiste kostenbesparing
Hoewel het gebruiksaandeel van de handelsverdragen erg hoog is bij de import uit de Afrikaanse focuslanden, wordt er niet van alle mogelijke tariefpreferenties gebruik gemaakt. Figuur 2.5.2 geeft de tariefkosten bij de export naar Nederland per herkomstland weer, waarvan ook de gemiste kostenbesparing. Het is gewogen op het importpakket van 2019. Het lichtblauwe deel bevat de blijvende tariefkosten: dit zijn kosten van producten die uitgesloten zijn van de verdragen. Het donkerblauwe deel laat de kostenbesparing zien die gemist is door geen gebruik te maken van tariefpreferenties. Import uit Zuid-Afrika heeft zowel de hoogste blijvende tariefkosten als de grootste gemiste kostenbesparing, wat te maken heeft met de hoge exportwaarde uit dit land. De blijvende tariefkosten bij import uit Nigeria zijn relatief hoog omdat Nigeria alleen onder de APS-regeling valt, wat minder handel liberaliseert dan de EBA-regeling of de bilaterale verdragen. In totaal liepen Nederlandse importeurs in 2019 circa 10 miljoen euro aan kostenbesparing mis omdat er geen gebruik werd gemaakt van invoer onder preferentiële voorwaarden.
| land | Blijvende tariefkostenkosten | Gemiste kostenbesparing |
|---|---|---|
| Zuid-Afrika | 2,48 | 3,39 |
| Egypte | 0,62 | 1,46 |
| Nigeria | 1,47 | 0,28 |
| Kenia | 0,00 | 1,39 |
| Marokko | 0,00 | 1,05 |
| Tunesië | 0,14 | 0,77 |
| Senegal | 0,00 | 0,52 |
| Ghana | 0,00 | 0,22 |
| Algerije | 0,00 | 0,21 |
| Ethiopië | 0,00 | 0,16 |
| Tanzania | 0,00 | 0,09 |
| Ivoorkust | 0,00 | 0,08 |
| Mozambique | 0,00 | 0,02 |
| Oeganda | 0,00 | 0,01 |
| Rwanda | 0 | 0,01 |
2.6Samenvatting en conclusie
De meeste goederen uit Afrika kunnen preferentieel geïmporteerd worden: de EU heeft met verschillende landen bilaterale handelsverdragen afgesloten, of kent unilateraal handelspreferenties toe. Voor de import uit landen die aanspraak kunnen maken op het meest gunstige preferentiesysteem Everything but Arms (EBA), betekent dat, dat het gemiddelde tarief naar 0 procent gaat omdat alle goederen tariefvrij en quotavrij de EU binnen kunnen komen. Voor de andere Afrikaanse landen wordt het gemiddelde tarief ook fors verlaagd ten opzichte van het MFN-tarief. Een groot deel van de handel wordt onder deze preferentiële voorwaarden geïmporteerd, waardoor er in 2019 een gemiddeld importtarief van 0 tot 1 procent over bleef.
Er wordt veel gebruik gemaakt van de beschikbare handelspreferenties bij import uit Afrika: de preference utilisation rate (PUR) is voor import uit de meeste focuslanden meer dan 90 procent, en voor veel van de landen onder unilaterale handelspreferenties zelfs meer dan 95 procent. Dat betekent dat voor bijna de gehele importwaarde uit het desbetreffende land bijna geen tariefkosten betaald worden. Daarbij blijkt ook dat het zelfstandig midden- en kleinbedrijf bij de import uit Afrika relatief meer gebruikmaakt van handelspreferenties dan het grootbedrijf dat doet.
In totaal werd bij de import uit de 15 Afrikaanse focuslanden in 2019 zo’n 279 miljoen euro bespaard door het preferentiegebruik. Nederlandse bedrijven hadden nog eens 10 miljoen euro extra kunnen besparen als alle mogelijke preferenties gebruikt waren.
Dit hoofdstuk toont dat bij een groot deel van de Nederlandse goederenimport uit Afrika gebruikt gemaakt wordt van de beschikbare handelsverdragen. Het doel van dit handelsbeleid, de economie van de lage- en middeninkomenslanden ontwikkelen door middel van handel, wordt hier niet geëvalueerd. De beschikbare data geeft geen inzicht in hoe de Afrikaanse economieën zich ontwikkeld hebben en wat daarbij de rol van export was, noch in welke mate het de lokale ondernemers niét gelukt is te exporteren naar Europa, ondanks de beschikbare preferentiële voorwaarden.
2.7Literatuur
Literatuur
Admassu, S. (2020). The trade creation effects of Africa’s reciprocal vis-à-vis non-reciprocal trade agreements. Empirical Economics, 59, 2717–2730.
Cirera, X., Foliano, F. & Gasiorek, M. (2016). The impact of preferences on developing countries’ exports to the European Union: bilateral gravity modelling at the product level. Empirical Economics, 50(1), 59–102.
Ecorys (2018). Study on the use of Trade Agreements. Rotterdam: Ecorys.
Europese Commissie (2018). Mid-Term Evaluation of the EU’s Generalised Scheme of Preferences (GSP). Brussel, België: Europese Commissie.
Europese Commissie (2020). The pan-Euro-Mediterranean cumulation and the PEM Convention. Brussel, België: Europese Commissie.
Franssen, L. & Rooyakkers, J. (2020). CETA: Een lichtpuntje in een wereld van toenemend protectionisme? In M. Jaarsma en A. Lammertsma (Red.), Internationaliseringsmonitor, vierde kwartaal: Handelsbeleid: Tarieven & verdragen. Den Haag/Heerlen/Bonaire: Centraal Bureau voor de Statistiek.
Gil-Pareja, S., Llorca-Vivero, R. & Martínez-Serrano, J. (2014). Do nonreciprocal preferential trade agreements increase beneficiaries’ exports? Journal of Development Economics, 107, 291–304.
Hakobyan, S. (2015). Accounting for Underutilization of Trade Preference Programs: U.S. Generalized System of Preferences. Canadian Journal of Economics 48(2), 408–436.
Hayakawa, K. (2015). Does firm size matter in exporting and using FTA schemes? The Journal of International Trade & Economic Development, 24(7), 883–905.
Kasteng, J. & Tingvall, P. (2019). Who Uses the EU’s Free Trade Agreements? A transaction-level analysis of the EU-South Korea free trade agreement. Stockholm, Zweden: Kommerskollegium National Board of Trade.
Keck, A. & Lendle, A. (2012). New evidence on preference utilization. WTO Staff Working Paper, No. ERSD-2012-12. Genève, Zwitserland: World Trade Organization.
Nilsson, L. (2011). Small Trade Flows and Preference Utilisation: The Case of the European Union. South African Journal of Economics, 79(4), 392–410.
Persson, M. & Wilhelmsson, F. (2016). EU Trade Preferences and Export Diversification. The World Economy, 39(1), 16–53.
Ploumen, E.M.J. (2013). Wat de wereld verdient: een nieuwe agenda voor hulp, handel en investeringen. Kamerstuk 33625-1.
Stender, F., Berger, Z., Brandi, C. & Schwab, J. (2020). The Trade Effects of the Economic Partnership Agreements between the European Union and the African, Caribbean and Pacific Group of States: Early Empirical Insights from Panel Data. Discussion Paper 7/2020. Bonn: German Development Institute.
Sytsma, T. (2021). Rules of Origin and Trade Preference Utilization Among Least Developed Countries. F.R.E.I.T. Working Paper Series 1749.
Takahashi, K. & Urata, S. (2010). On the Use of FTAs by Japanese Firms: Further Evidence. Business & Politics 12(1), 1–15.
Wignaraja, G. (2014). The determinants of FTA use in Southeast Asia: A firm-level analysis. Journal of Asian Economics 35, 32–45.
WTO (2021). Aid for Trade. Genève: Zwitserland. World Trade Organization.
Noten
De “Least Developed Countries” (LDC’s) is een groep van landen die de Verenigde Naties zo gedefinieerd heeft op basis van hun laag bruto binnenlands product, slechte onderwijs- en gezondheidsindicatoren en economische kwetsbaarheid. Deze groep van landen wordt elke drie jaar opnieuw vastgesteld.
In deze Internationaliseringsmonitor staan de 15 landen uit de Afrika-strategie van VNO-NCW en MKB-Nederland centraal, te weten Algerije, Egypte, Ethiopië, Ghana, Ivoorkust, Kenia, Marokko, Mozambique, Nigeria, Oeganda, Rwanda, Senegal, Tanzania, Tunesië en Zuid-Afrika.
Voorlopige cijfers
Naast tarieven kan een handelsverdrag ook quota opheffen. Dat is niet in kostenbesparing uit te drukken, maar levert ook voordelen op voor importeur en exporteur.