Kijk op armoede

Armoede wordt doorgaans afgemeten als een tekort aan financiële middelen. Zo’n tekort gaat vaak samen met problemen zoals betalingsachterstanden of schulden. Ook kan armoede gepaard gaan met ongunstige levensomstandigheden en sociale uitsluiting in de hand werken. Dit hoofdstuk geeft uitleg over de nieuwe methode die eind 2024 werd geïntroduceerd om armoede in Nederland te meten. Volgens die methode is een huishouden arm als het onvoldoende financiële middelen heeft voor de minimale levensbehoeften. Naast uitleg over de nieuwe methode komt in dit hoofdstuk de opbouw van deze publicatie aan de orde. Welke armoede-indicatoren brengen we van welke bevolkingsgroepen in beeld, welke financiële problemen komen aan bod, en welke leefomstandigheden relateren we aan armoede?

1.1Hoe werkt de nieuwe armoedemeting?

Een complex probleem

Armoede is meer dan alleen een gebrek aan financiële middelen. Het gaat over de hele leefsituatie van mensen, waartoe bijvoorbeeld ook hun gezondheid, welzijn en sociale participatie behoren. Vragen over welke leefsituatie als armoede moet worden aangemerkt en welke mensen nu daadwerkelijk arm zijn, laten zich echter niet eenduidig beantwoorden. De opvattingen – of ze nu afkomstig zijn van wetenschappers, maatschappelijke hulpverleners, politici, beleidsmakers of willekeurige burgers – zijn hierover verdeeld. Dat armoede in West-Europese landen, anders dan in landen met een kwetsbare economie, niet zozeer een kwestie van fysiek overleven is maar veeleer in relatie staat tot het algemene welvaartsniveau van de samenleving, daarover bestaat grotendeels wel overeenstemming. In Nederland is dit algemene welvaartsniveau voldoende om een dak boven het hoofd te hebben, geen honger te hoeven lijden, je goed te kunnen kleden en toegang te hebben tot medische zorg. Toch zijn er wel degelijk verschillen in levensstandaard: niet iedereen beschikt over genoeg financiële middelden om in voldoende mate in de maatschappij te kunnen participeren. Om dit te kunnen vaststellen hanteert de nieuwe armoedemeting die het CBS, het Nationaal Instituut voor Budgetvoorlichting (Nibud) en het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) ontwikkelden (CBS, Nibud en SCP, 2024a), als uitgangspunt een minimaal noodzakelijk geacht pakket van levensbehoeften.

Nieuwe meting

Een tijdlang werd armoede in Nederland met vijf verschillende armoedegrenzen gemeten. De lage-inkomensgrens van het CBS en de twee op minimale levensbehoeften gebaseerde budgetgrenzen van het SCP hadden een vaste basis en werden jaarlijks aangepast aan prijs- of welvaartsontwikkelingen. De beleidsmatige grens en de Europese grens werden ieder jaar opnieuw vastgesteld op basis van respectievelijk het wettelijk bestaansminimum (bijstand of AOW) en de doorsneekoopkracht in dat jaar. In een rapport van het CBS, Nibud en SCP (2023) staat meer uitleg over de grenzen. De vijf grenzen gingen gepaard met verschillende uitkomsten over armoede en dat leidde met regelmaat tot onduidelijkheid in het debat over beleid en in de samenleving. Vernieuwing was nodig om recht te doen aan ontwikkelingen zoals de sterk gestegen woon- en energielasten en aan veranderde opvattingen in de Nederlandse samenleving over minimale levensbehoeften. Daartoe hebben het CBS, het Nibud en het SCP gezamenlijk een nieuwe methode ontwikkeld om armoede in Nederland te meten (CBS, Nibud en SCP, 2024a), die recht doet aan de veranderde omstandigheden en opvattingen en die toekomstbestendig is. Voor internationale vergelijkingen blijft de Europese grens van Eurostat gangbaar.

Basisbehoeften

Ieder huishouden heeft uitgaven aan huisvesting, energie, verzekeringen, kleding en de dagelijkse boodschappen. Om mee te kunnen doen in de samenleving is er daarnaast geld nodig voor bijvoorbeeld gebruik van telefoon en internet, en voor sociale activiteiten. Voor 35 verschillende typen huishoudens heeft het Nibud vastgesteld welke bedragen voor welke uitgavenposten minimaal nodig zijn om volwaardig mee te kunnen doen in de samenleving (zie bijvoorbeeld CBS, Nibud en SCP, 2024a). Het Nibud heeft zich voor deze zogeheten minimumvoorbeeldbegrotingen gebaseerd op onder meer informatie van experts (o.a. van de Gezondheidsraad en het Voedingscentrum) en op prijsstatistieken van het CBS. De minimum­voorbeeld­begrotingen zijn het uitgangspunt voor de nieuwe armoedegrens, of beter gezegd, voor 35 grenzen. Bij de ontwikkeling ervan zijn ook burgers geraadpleegd over minimale levensbehoeften. Dat gebeurde kleinschalig in focusgroepen samengesteld uit sociale minima (CBS, Nibud en SCP, 2023), en grootschaliger in een steekproefonderzoek onder de bevolking (CBS, 2024a). De normbedragen voor de huur zijn berekend uit de Woonbase van het CBS (CBS, 2024b).

Uitgaven aan wonen, energie en zorg

Niet alleen de minimumvoorbeeldbegrotingen zijn een belangrijk element van de nieuwe armoedeafbakening. Om vast te stellen of iemand in armoede leeft, wordt ook gekeken naar uitgaven van het huishouden en naar de financiële middelen, dat wil zeggen het inkomen en de eventuele vermogensbuffer (spaargeld of ander direct te besteden bezit). Voor de meeste huishoudens zijn de maandelijkse uitgaven aan wonen, energie en zorg (de basispremie en het verplichte eigen risico) de grootste vaste lasten. Bovendien kunnen ze op deze lasten niet of nauwelijks besparen. Daarom gaat de armoedebepaling uit van de uitgaven die huishoudens hieraan in de praktijk hebben. Als er na het betalen van deze vaste lasten te weinig geld overblijft voor de andere basisbehoeften, dan is een huishouden (en de mensen die er deel van uitmaken) arm. Huishoudens met een inkomen boven de armoedegrens (en een vermogensbuffer eronder) die relatief veel moeten betalen aan deze vaste lasten, kunnen zo toch als arm worden aangemerkt. En andersom: met weinig inkomen en relatief lage vaste lasten kan er genoeg overblijven voor de overige basisbehoeften en is er geen armoede. Op deze manier rekening houden met de lasten voorkomt dat huishoudens ten onrechte als niet-arm of arm aangemerkt worden.

Inkomen en vermogen

Om te bepalen of iemand arm is, is het inkomen dat het hele huishouden te besteden heeft van belang. Iemands welvaart hangt immers niet alleen af van het eigen inkomen, maar ook van dat van andere leden van het huishouden. Tot het besteedbaar inkomen van een huishouden behoren inkomen uit loon als werknemer, uit eigen onderneming als zelfstandige, uit financieel vermogen, uit aanmerkelijk belang en uit onroerend goed (o.a. de economische huurwaarde bij eigenwoningbezit, zie ook CBS 2024c). Ook uitkeringen (werkloosheid, arbeids­ongeschikt­heid, pensioen of bijstand), huur- en zorgtoeslag, kinderbijslag en kindgebonden budget, studiefinanciering en ontvangen partneralimentatie tellen mee. Betaalde rente op schulden (o.a. de hypotheekrente bij eigenwoningbezit), betaalde partneralimentatie en premies (waaronder voor de basiszorgverzekering), het verplichte eigen risico en belastingen worden van het inkomen afgetrokken (CBS, 2024c). Huishoudens met weinig inkomen, maar met genoeg vermogen achter de hand om in de minimale basisbehoeften te kunnen voorzien, worden in tegenstelling tot bij de vroegere armoedegrenzen niet meer als arm beschouwd. Bij de vermogensbuffer telt alleen het direct te besteden vermogen mee: alle financiële bezittingen (zoals spaargeld en aandelen). De waarde van de eigen woning is dus geen onderdeel van het vermogen dat meegenomen wordt bij de berekening van armoede, maar in het inkomen zijn de economische huurwaarde en kosten van de eigen woning wel verdisconteerd.

Armoedegrens

De armoedegrens varieert tussen typen huishoudens. Met meer mensen in een huishouden is er immers meer nodig voor de minimale levensbehoeften. De hoogte van de armoedegrens voor een huishouden hangt af van het aantal volwassenen en het aantal kinderen in het huishouden, de leeftijd van de kinderen (0 tot 13 jaar of 13 tot 18 jaar) en het aantal studenten in het huishouden. Iemand (minderjarig of meerderjarig) is student als gedurende het jaar studiefinanciering ontvangen werd. De armoedegrens voor een alleenwonende lag in 2024 op 1 600 euro per maand. Dit is inclusief normbedragen voor de huur en energie (respectievelijk 610 euro en 145 euro voor een alleenwonende). De grens bevat niet de verplichte premie voor de basiszorgverzekering en het eigen risico (in totaal 185 euro per maand voor een volwassene), omdat deze al op het inkomen in mindering worden gebracht. Voor een paar met twee kinderen tot 13 jaar was de armoedegrens 2 625 euro per maand. Waren er twee puberkinderen dan ging het om 3 000 euro. De normen voor huur en energie waren in tweeoudergezinnen respectievelijk 615 en 235 euro. Bij een eenoudergezin met twee kinderen tot 13 jaar was de armoedegrens 2 215 euro, met twee pubers was dat 2 605 euro per maand. In beide gevallen was de huurnorm 615 euro en de energienorm 220 euro. In bijlage A staan de armoedegrenzen en de huur- en energienormen voor de verschillende typen huishoudens.

Een huishouden is niet arm als de vermogensbuffer groter is dan de jaarlijkse armoedegrens. Dat betekent dat het huishouden minimaal een jaar buiten de armoede kan blijven. Een alleenwonende met in 2024 een vermogensbuffer van 19 205 euro of meer, wordt niet als arm beschouwd, ook niet als het inkomen na betaling van de vaste lasten onder de armoedegrens ligt. Voor een paar met twee kinderen tot 13 jaar was een buffer van minstens 31 520 euro voldoende om niet in armoede te leven. Alleen als zowel het besteedbaar inkomen als de vermogensbuffer na betaling van de vaste lasten minder zijn dan de armoedegrens, is er in de nieuwe methode sprake van armoede. Merk op dat de basiszorgpremie en het eigen risico in het inkomen altijd verrekend worden met de eventuele zorgtoeslag, en in de armoedemeting dus niet van de vermogensbuffer afgehaald worden.

Onderzoekspopulatie

De armoedecijfers gaan over de bevolking die op 1 januari van het verslagjaar tot de particuliere huishoudens met een waargenomen inkomen behoort. Zoals bij de meeste CBS-statistieken blijven mensen in een institutioneel huishouden (dat wil zeggen in een instelling zoals een verpleeghuis of een gevangenis) buiten de doelpopulatie. Om de armoede­statistiek in lijn te brengen met andere CBS-statistieken over materiële welvaart tellen, anders dan bij bijvoorbeeld de lage-inkomensgrens (CBS, 2023), ook huishoudens met een onvolledig jaarinkomen en studentenhuishoudens mee bij de doelpopulatie van de armoedestatistieken. Onvolledige jaarinkomens ontstaan veelal doordat mensen in de loop van het jaar overlijden of emigreren. Om armoede vast te stellen in deze groep gebruiken we het besteedbaar inkomen van hun huishouden in het jaar voorafgaand aan het overlijden of emigreren, als dat inkomen hoger is. Voor studentenhuishoudens kunnen we geen armoedecijfers presenteren. Er is namelijk geen goed beeld van hun inkomenssituatie, omdat bijdragen van ouders of verzorgers onbekend zijn. We nemen studentenhuishoudens wel mee in de doelpopulatie, maar rekenen deze groep niet mee in het aantal armen. Voor de transparantie zullen we daarom naast het percentage arme mensen, veelal ook het percentage niet-arme mensen en het percentage mensen in studentenhuishoudens presenteren, samen optellend tot 100 procent.

Onderscheid in duurcriteria

Weinig inkomen en een kleine vermogensbuffer kunnen voor huishoudens een tijdelijke kwestie zijn. Denk bijvoorbeeld aan jonge mensen met weinig spaargeld bij wie de overstap van een opleiding naar een betaalde baan niet altijd rimpelloos verloopt. Zij kunnen in dat geval een beroep doen op een sociale voorziening en het inkomen kan dan voor een jaar laag uitvallen. Als de beperkte inkomsten langer aanhouden en er ook weinig mogelijkheden zijn om geld opzij te zetten, is de armoedeproblematiek ernstiger. Een belangrijke aanvulling is dan ook om naast cijfers over armoede op basis van het inkomen en vermogen in één jaar, ook uitkomsten te presenteren waarbij de financiële situatie over opeenvolgende jaren in ogenschouw wordt genomen. Het langdurigheids­criterium kan op verschillende manieren worden afgebakend. Het CBS spreekt van langdurige armoede als de armoede al minstens drie opeenvolgende jaren aanhoudt.

Brongegevens

Statistieken over armoede worden door het CBS samengesteld op basis van gegevens uit het Integraal inkomens- en vermogensonderzoek (IIV) en de Woonbase. Het IIV (CBS, 2024c) bevat inkomens- en vermogensgegevens van alle (personen in) particuliere huishoudens in Nederland, met als belangrijkste bron de belastingaangiften. Zowel het besteedbaar inkomen als de vermogensbuffer zijn voor elk huishouden uit het IIV te halen. De Woonbase (CBS, 2024b) wordt gemaakt op verzoek van het ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening en is eveneens een register, met informatie over de woningen en woonsituatie van personen en huishoudens in Nederland. Van elk huishouden staan onder meer de jaarlijkse woon- en energielasten in de Woonbase.

Armoedegrens EU

De armoedegrens voor EU-lidstaten is vastgesteld op 60 procent van het mediane gestandaardiseerd besteedbare huishoudensinkomen van de bevolking. Daarbij is aan ieder individu het gestandaardiseerd inkomen van het huishouden toegekend. De grens wordt elk jaar opnieuw bepaald, en volgt daarmee zowel de prijs- als welvaartsontwikkeling. De grens wordt per land vastgesteld. Dit betekent dat voor welvarende landen de armoedegrens doorgaans hoger ligt dan in landen met een geringe welvaart. Maar dit betekent niet per se dat verhoudingsgewijs weinig personen volgens deze grens arm zijn in het meer welvarende land. Deze uitkomst wordt vooral bepaald door de scheefheid van de inkomensverdeling.

Eurostat, het statistische bureau van de Europese Unie (EU), publiceert de uitkomsten over de kans op armoede voor de lidstaten. De resultaten voor Nederland zijn gebaseerd op een ander inkomensbegrip en een andere equivalentieschaal dan het CBS gebruikt. Ook laat het CBS, anders dan Eurostat, onder meer studentenhuishoudens buiten beschouwing bij de bepaling van het aantal armen. In hoofdstuk 9 staan diverse armoede-uitkomsten voor de EU-lidstaten.

1.2Waarover gaat deze publicatie?

In deze publicatie komen gebruikelijke uitkomsten over armoede aan bod, zoals de omvang van de groepen armen en langdurig armen, het percentage (langdurig) armen, de intensiteit van armoede en de spreiding van inkomens rondom de armoedegrens. De intensiteit van armoede, ook wel het inkomenstekort genoemd, laat zien hoe ver het inkomen van de armen onder de armoedegrens ligt en is daarmee een indicator voor de ernst van armoede. De spreiding rond de armoedegrens geeft weer hoeveel procent van de bevolking een inkomen net onder of net boven de armoedegrens heeft. Dit biedt onder meer inzicht in het financieel kwetsbare deel van de bevolking. Enerzijds is dat de groep die arm is. Anderzijds gaat het om de groep die dat niet is, maar niet veel meer te besteden heeft. Hun inkomen ligt tussen 100 en 125 procent van de armoedegrens en hun vermogensbuffer eronder (CBS, Nibud en SCP, 2024a). Zij worden aangeduid als bijna-arm. De rest van de bevolking (studentenhuishoudens uitgezonderd) heeft meer inkomen dan de (bijna-) armen of heeft een vermogensbuffer boven de armoedegrens. Zij zijn in deze publicatie de referentiegroep en worden aangeduid als ‘niet arm en niet bijna-arm’. De relatief kleine groep met een inkomen tot de armoedegrens en een vermogen net daarboven wordt niet apart onderscheiden. Daarbij speelt ook mee dat de grens voor de vermogensbuffer hoger is gelegd dan gebruikelijk in de literatuur (zie CBS, Nibud en SCP, 2024b). Meestal kan deze groep – die in 2023 uit bijna 18 duizend mensen bestond – met hun vermogensbuffer minstens drie jaar buiten de armoede blijven (zie Van den Brakel en Pouwels-Urlings, 2025).

Behalve trends in de totale bevolking worden armoede en langdurige armoede ook beschreven voor demografische en sociaaleconomische groepen en voor regio’s (hoofdstuk 2). Daarnaast is er aandacht voor (langdurige) armoede onder minderjarige kinderen en onder werkenden (respectievelijk de hoofdstukken 3 en 4). Hoofdstuk 5 beschrijft de ontwikkeling en kenmerken van de groep bijna-armen.

Schulden

Eventuele schulden doen niet mee in de armoedebepaling (CBS, Nibud en SCP, 2024b). Dit geldt voor alle drie typen schulden in het Integraal inkomens- en vermogensonderzoek (IIV): hypotheekschulden, studieschulden en overige schulden (zie CBS, 2024c). Hypotheek­schulden blijven buiten beschouwing, zoals ook de waarde van de eigen woning niet meetelt in de vermogensbuffer. Studieschulden blijven buiten beschouwing vanwege de coulante aflossingsvoorwaarden bij een minimuminkomen. Overige schulden blijven ook buiten beschouwing omdat de beschikbaarheid van de data onvoldoende is om een valide beeld te krijgen. Wel is het relevant in beeld te brengen hoeveel overige schulden armen en bijna-armen hebben. Ook laten we zien hoe vaak problematische schulden (betalings­achterstanden bij bijvoorbeeld de Belastingdienst, BKR of zorgverzekering) voorkomen in deze groepen en hoeveel (bijna-) armen gebruikmaken van de wettelijke schuldsanering. (Problematische) schulden en andere financiële problemen van armen en bijna-armen zijn onderwerp van hoofdstuk 6.

Armoede en leefsituatie

Naast de financiële situatie spelen ook leefomstandigheden een rol bij het welzijn van mensen. Financiële beperkingen in combinatie met een minder gunstige leefsituatie kunnen tot sociale uitsluiting leiden. Ook een ongezonde leefstijl en een minder goede gezondheid komen vaker voor in geval van beperkte financiële middelen. Hoofdstuk 7 gaat over de samenhang tussen armoede en aspecten van sociale uitsluiting en leefsituatie. In hoofdstuk 8 wordt die samenhang specifiek voor kinderen in beeld gebracht. De beschrijving van de samenhang is gebonden aan de beschikbare gegevensbronnen binnen het CBS en aan de meting van leefsituatie­aspecten en de onderlinge relateerbaarheid daarvan. De gegevens over de leefsituatie in deze publicatie betreffen maatschappelijke participatie, materiële condities, woonomgeving en -‍kwaliteit, en dader- en slachtofferschap van misdrijven. Wat betreft gezondheid en leefstijlen is er onder meer informatie beschikbaar over gezondheidsstatus, beperkingen in activiteiten, roken, drinken en overgewicht. Waar mogelijk onderscheiden we armen en mensen die bijna-arm zijn en vergelijken we van beide groepen de leefsituatie met die van mensen in een huishouden met meer inkomen of een voldoende vermogens­buffer. Bij onvoldoende steekproefomvang voegen we voor betrouwbare uitkomsten de arme mensen en de bijna-arme mensen samen.

1.3Literatuur

Open literatuurlijst