Perspectieven op armoede en sociale uitsluiting

Armoede wordt doorgaans afgebakend op basis van het inkomen. De daarbij gehanteerde inkomensgrenzen worden in dit hoofdstuk besproken. Ook is er aandacht voor een afbakening van armoede waarbij naast inkomen bezittingen en schulden van huishoudens meetellen. Armoede is meer dan alleen een tekort aan materiële welvaart. Weinig financiële middelen gaan vaak samen met ongunstige levensomstandigheden en werken sociale uitsluiting in de hand. Vanuit dit brede leefsituatieperspectief wordt de armoedeproblematiek eveneens tegen het licht gehouden.

1.1Risico op armoede als een tekort van inkomen

Uiteenlopende definities

Er is veel discussie over de definitie van armoede. Vragen over welke leefsituatie als armoede moet worden aangemerkt en welke mensen nu daadwerkelijk arm zijn, laten zich niet eenduidig beantwoorden. De opvattingen – of ze nu afkomstig zijn van wetenschappers, maatschappelijke hulpverleners, politici, beleidsmakers of een willekeurige burger – zijn hierover verdeeld. Dat armoede in West-Europese landen, anders dan in veel ontwikkelingslanden, niet zozeer een kwestie van fysiek overleven is, maar veeleer in relatie staat tot het algemeen welvaartsniveau van de samenleving, daarover bestaat grotendeels wel overeenstemming. In Nederland is dit welvaartsniveau dusdanig dat in beginsel iedere burger een dak boven zijn hoofd heeft, geen honger hoeft te lijden, zich deugdelijk kan kleden en toegang heeft tot medische zorg. In dit opzicht bestaat er geen armoede in Nederland. Toch zijn er wel degelijk verschillen in levensstandaard: niet iedereen beschikt over toereikend inkomen om in voldoende mate in de maatschappij te kunnen participeren. De in Nederland gebruikte armoededefinities beogen alle op hun manier inhoud te geven aan een minimaal noodzakelijk geacht pakket van levensbehoeften.

De concrete, operationele invulling van het normatieve concept armoede loopt op nationaal en ook internationaal uiteen. Het gaat hierbij niet alleen om verschillen ten aanzien van de hoogte van de inkomensgrens, maar ook hoe deze voor diverse huishoudenstypen vastgesteld wordt en hoe deze zich van jaar tot jaar ontwikkelt, welk inkomensbegrip centraal staat en hoe de onderzoekspopulatie wordt afgebakend. De in Nederland meest gebruikte criteria om inkomensarmoede af te bakenen zijn de lage-inkomensgrens van het CBS, de beleidsmatige inkomensgrens, de Europese armoedegrens, en de budgetgrens van het Sociaal en Cultureel Planbureau (zie Soede, 2006) die hier verder onbesproken blijft. De inzichten over wat precies onder armoede verstaan moet worden, lopen sterk uiteen. Daarom spreekt het CBS bij hantering van de lage-inkomensgrens niet van arme huishoudens of huishoudens die in armoede leven, maar van huishoudens met een inkomen onder de lage-inkomensgrens (kortweg huishoudens met een laag inkomen) of van huishoudens met kans op armoede. De CBS-Inkomensstatistiek is de bron voor uitkomsten over lage inkomens in Nederland.

Lage-inkomensgrens: een vast koopkrachtbedrag georiënteerd op het sociaal minimum

De lage-inkomensgrens van het CBS weerspiegelt een vast koopkrachtbedrag in de tijd. Doordat de lage-inkomensgrens alleen voor de prijsontwikkeling wordt geïndexeerd, is dit criterium bij uitstek geschikt voor vergelijkingen in de tijd. Bij de start van de statistiek over (personen in) huishoudens met een laag inkomen is bij het bepalen van de hoogte van lage-inkomensgrens rekening gehouden met de hoogte van het sociaal minimum (Bos, 1996). Daarbij is de lage-inkomensgrens juist boven de bijstandsuitkering van een alleenstaande gelegd. Uitgangspunt vormde hiervoor het bijstandsniveau in 1979, dat toen relatief hoog was. Hiermee werd beoogd dat huishoudens die uitsluitend of vooral op bijstand of AOW (Algemene ouderdomswet) zijn aangewezen, tot de categorie met een laag inkomen gerekend worden. In 2020 bedroeg de lage-inkomensgrens voor een alleenstaande 13 250 euro per jaar. Per maand komt dit neer op 1 100 euro. Voor meerpersoonshuishoudens is de lage-inkomensgrens met behulp van een equivalentiefactor aangepast voor de omvang en samenstelling van het huishouden. De aldus gecorrigeerde inkomens(grenzen) zijn daarmee vergelijkbaar gemaakt met de besteedbare ruimte van een alleenstaande.

	Alleenstaande	Paar				Eenoudergezin
		zonder kind	1 kind	2 kinderen	3 kinderen	1 kind	2 kinderen	3 kinderen
	Netto maandbedrag in euro (lopende prijzen)
Lage-inkomensgrens
2000	770	1 060	1 290	1 450	1 590	1 030	1 160	1 360
2005	870	1 190	1 460	1 640	1 800	1 160	1 320	1 530
2010	940	1 290	1 570	1 770	1 940	1 250	1 420	1 660
2015	1 030	1 410	1 710	1 930	2 120	1 370	1 550	1 810
2018	1 060	1 490	1 800	2 030	2 220	1 400	1 610	1 840
2019	1 090	1 530	1 840	2 080	2 280	1 440	1 660	1 890
2020	1 100	1 550	1 870	2 110	2 310	1 460	1 680	1 910
Equivalentiefactor
Tot 2018	1,00	1,37	1,67	1,88	2,06	1,33	1,51	1,76
Vanaf 2018	1,00	1,40	1,69	1,91	2,09	1,32	1,52	1,73

Bron:CBS (Inkomensstatistiek) en CBS (2004; 2020).

Ook in 2020 lag de koopkracht (exclusief huurtoeslag) van een alleenstaande bijstandsontvanger onder de lage-inkomensgrens. Van groepen huishoudens die alleen van het beleidsmatig minimum moeten rondkomen, hadden er enkele een koopkracht net boven de lage-inkomensgrens. Dit geldt voor zowel alleenstaande AOW’ers als AOW-paren, van wie de koopkracht al vanaf 2007 boven de lage-inkomensgrens uitkwam. In 2020 kwam ook de koopkracht van eenoudergezinnen met één kind hoger uit dan de lage-inkomensgrens. Dat was vanaf 2000 alleen in de periode 2006–2012 ook zo.

Toon tabel1.1.2 Koopkracht van enkele minima (Maandbedrag in euro (prijspeil 2020))Verberg tabel1.1.2 Koopkracht van enkele minima (Maandbedrag in euro (prijspeil 2020))

1.1.2 Koopkracht van enkele minima (Maandbedrag in euro (prijspeil 2020))

	Lage-inkomensgrens (1100 euro)	Alleenstaande (23-64 jaar) met bijstandsuitkering	Alleenstaande met AOW-pensioen	Alleenstaande ouder met bijstands- uitkering en kinderbijslag en kindgebonden budget (1 kind)	Paar met bijstandsuitkering en kinder- bijslag en kindgebonden budget (1 kind)
'00	1104	970	1020	1012	878
'01	1104	1004	1059	1063	924
'02	1104	1013	1073	1091	947
'03	1104	1011	1075	1100	948
'04	1104	1008	1079	1103	948
'05	1104	981	1068	1089	931
'06	1104	997	1096	1118	973
'07	1104	1017	1120	1139	993
'08	1104	1001	1117	1127	975
'09	1104	1014	1154	1135	973
'10	1104	1007	1146	1129	964
'11	1104	1010	1146	1128	969
'12	1104	997	1134	1113	952
'13	1104	978	1133	1090	935
'14	1104	992	1156	1104	943
'15	1104	994	1162	1096	944
'16	1104	1005	1184	1101	956
'17	1104	1000	1185	1100	956
'18	1104	998	1184	1104	940
'19	1104	1004	1194	1108	951
'20	1104	1021	1223	1122	965

Beleidsmatige inkomensgrens: ontleend aan het bijstandsniveau en AOW

De beleidsmatige grens is gebaseerd op het wettelijk bestaansminimum dat in de politieke besluitvorming is vastgesteld. Tot aan de pensioengerechtigde leeftijd is het beleidsmatig of sociaal minimum gelijk aan de hoogte van de bijstandsuitkering en vanaf de pensioengerechtigde leeftijd is dit ontleend aan het AOW-pensioen. Voor huishoudens met kinderen zijn de kinderbijslag en het kindgebonden budget aan het normbedrag toegevoegd. Voor de uitvoering van het gemeentelijk armoedebeleid wordt vaak uitgegaan van een inkomensgrens die gelijkgesteld is aan een zeker percentage (bijvoorbeeld 110 procent) van het sociaal minimum. Dit betekent dat bijstandsontvangers met geringe aanvullende inkomsten ook onder deze drempel vallen. Voor enkele groepen zijn de normbedragen opgenomen in tabel 1.1.3; voor het bepalen van bijvoorbeeld de 110%-variant van de beleidsmatige inkomensgrens moeten de bedragen uit deze tabel dus vermenigvuldigd worden met de factor 1,10 (zie Bijlage).

	Alleenstaande (23–64 jaar)	Paar				Eenoudergezin			Alleenstaande AOW'er	Paar, beide partners AOW'er
		zonder kind	1 kind	2 kinderen	3 kinderen	1 kind	2 kinderen	3 kinderen
	Netto maandbedrag in euro (lopende prijzen)
2000	680	960	1 020	1 100	1 190	940	1 020	1 100	710	1 000
2005	770	1 090	1 230	1 300	1 380	1 140	1 220	1 300	840	1 170
2010	860	1 200	1 370	1 480	1 570	1 280	1 380	1 480	980	1 340
2015	920	1 290	1 470	1 610	1 700	1 360	1 500	1 590	1 080	1 460
2018	960	1 330	1 530	1 690	1 800	1 400	1 570	1 670	1 140	1 540
2019	990	1 390	1 590	1 760	1 870	1 440	1 620	1 730	1 180	1 590
2020	1 020	1 430	1 630	1 800	1 920	1 480	1 650	1 770	1 220	1 650

Bron:CBS (Inkomensstatistiek).

Aan het beleidsmatig minimum als armoedecriterium kleven twee bezwaren. In de eerste plaats verschilt de koopkracht (bepaald aan de hand van de equivalentieschaal van het CBS) tussen de verschillende groepen van sociale minima. Zo is de koopkracht van een alleenstaande met alleen AOW een stuk groter dan van een alleenstaande die uitsluitend bijstand ontvangt: in 2020 maandelijks 1 223 euro tegen 1 020 euro (vergelijk ook figuur 1.1.2). Ook is de koopkracht van eenoudergezinnen met bijstand, kinderbijslag en kindgebonden budget groter dan die van minimagezinnen rondom paren. Daarnaast fluctueert de koopkracht bij minimagezinnen met het aantal kinderen. Hoe meer kinderen, hoe lager de koopkracht is. Eenoudergezinnen met één kind hebben de hoogste koopkracht.

Een tweede bezwaar van het gebruik van het beleidsmatig minimum als armoedecriterium is, dat een verlaging (verhoging) van het sociaal minimum – en daarmee de hieraan gekoppelde armoedegrens – betekent, dat onder verder gelijkblijvende omstandigheden de gemeten armoede afneemt (toeneemt). Een verlaging of verhoging van het sociaal minimum is bovendien ingegeven door de economische situatie: dat maakt dat deze grens als meetinstrument minder geschikt.

	Alleenstaande (23–64 jaar)	Paar				Eenoudergezin			Alleenstaande AOW'er	Paar, beide partners AOW'er
		zonder kind	1 kind	2 kinderen	3 kinderen	1 kind	2 kinderen	3 kinderen
	Netto maandbedrag in euro (prijspeil 2020)
2000	970	1 002	878	842	825	1 012	969	897	1 020	1 044
2005	981	1 006	931	877	849	1 089	1 022	934	1 068	1 082
2010	1 007	1 030	964	921	893	1 129	1 076	986	1 146	1 149
2015	994	1 010	944	920	888	1 096	1 067	973	1 162	1 149
2018	998	991	940	920	893	1 104	1 070	1 004	1 184	1 141
2019	1 004	1 002	951	932	907	1 108	1 077	1 012	1 194	1 152
2020	1 020	1 019	965	945	919	1 122	1 089	1 023	1 223	1 176

Bron:CBS (Inkomensstatistiek).

Europese armoedegrens: afgeleid van het doorsnee

De Europese armoedegrens is vastgesteld op 60 procent van het mediane gestandaardiseerd besteedbare huishoudensinkomen van de bevolking. Daarbij is aan ieder individu het gestandaardiseerd inkomen van zijn of haar huishouden toegekend. De grens wordt elk jaar opnieuw bepaald, en volgt daarmee zowel de prijs- als welvaartsontwikkeling. De grens wordt per land vastgesteld. Dit betekent dat voor welvarende landen de armoedegrens doorgaans hoger ligt dan in landen met een geringe welstand. Maar dit betekent niet per se dat verhoudingsgewijs weinig personen kans op armoede hebben in het meer welvarende land. Deze uitkomst wordt vooral bepaald door de scheefheid van de inkomensverdeling. De Europese grens krijgt dan ook vaak de kritiek dat deze veeleer een maat van inkomensongelijkheid is dan een geschikt armoedecriterium.

Eurostat, het statistisch bureau van de EU, publiceert de uitkomsten omtrent de kans op armoede voor de Europese lidstaten (zie hoofdstuk 7). De resultaten voor Nederland zijn gebaseerd op een ander inkomensbegrip en een andere equivalentieschaal dan het CBS gebruikt. Ook laat het CBS anders dan Eurostat onder meer studentenhuishoudens buiten beschouwing.

Ook onderscheid in duurcriteria

Weinig inkomen is voor veel huishoudens vaak een tijdelijke, incidentele kwestie. Denk bijvoorbeeld aan zelfstandigen die een op zich goed lopende onderneming hebben maar ook wel eens een slecht jaar draaien. Of aan jonge mensen bij wie de overstap van een opleiding naar een betaalde baan niet altijd rimpelloos verloopt, en die daarom tussentijds een beroep op een sociale voorziening moeten doen. Het inkomen kan dan voor een jaar laag uitvallen. Van een serieuze inkomensproblematiek is echter nauwelijks sprake, als deze financiële malaise binnen afzienbare tijd voorbij is. Als de beperkte inkomsten evenwel structureel van aard zijn en dus langer aanhouden, is de problematiek ernstiger. Een belangrijke aanvulling is dan ook om naast cijfers over de kans op armoede op basis van het inkomen in één jaar, ook uitkomsten te presenteren waarbij de inkomenssituatie over opeenvolgende jaren in ogenschouw wordt genomen. Het langdurigheidscriterium kan op verschillende manieren worden afgebakend. Het CBS spreekt van een langdurig laag inkomen als deze weinig rooskleurige inkomenspositie vier jaar of langer wordt ingenomen, terwijl Eurostat een periode van ten minste drie jaar achtereen als langdurig beschouwt.

1.2Naar een bredere afbakening van materiële armoede

Aanvullende materiële indicatoren

De beoordeling van het armoederisico alleen op basis van de hoogte van het inkomen is een pragmatische keuze die geen volledig financieel beeld van de armoedeproblematiek geeft. De welvaartspositie van een huishouden kan ook worden afgelezen aan andere indicatoren van de materiële welvaart. Zo kan er gekeken worden naar de omvang van de bestedingen. Die geven aan in welke mate een huishouden – los van het inkomen – in zijn behoeften heeft kunnen voorzien. Verder vormt het vermogen een mogelijk aanvullende financiële bron op het inkomen. Wie meer uitgeeft dan zijn inkomen, kan daarbij zijn vermogen aanspreken. Wie niet over dergelijke buffers beschikt, bouwt betalingsachterstanden of schulden op. Tot slot vormen subjectieve indicatoren zoals de inschatting van de eigen financiële situatie en zelfgerapporteerde financiële problemen een aanvulling op inkomensarmoede.

Voor een vollediger beeld van de financiële positie van huishoudens rapporteert het CBS voor huishoudens met (langdurig) een laag inkomen daarom gewoonlijk ook de bijbehorende bestedingen, de stand van het vermogen (uitgesplitst naar bezittingen en schulden), eventuele schuldsaneringen, en de beoordeling van de eigen financiële positie. Aangezien de gegevens over 2020 van het vijfjaarlijkse Budgetonderzoek bij het samenstellen van deze publicatie nog niet beschikbaar waren, komen bestedingen in deze editie niet aan de orde (in de vorige editie zijn uitkomsten over 2015 te vinden).

Een laag inkomen én weinig vermogen

Tot de vorige editie van Armoede & Sociale uitsluiting zijn CBS-cijfers over achterstanden in materiële welvaart beperkt tot alleen het verband tussen het risico op (inkomens)armoede en aanvullende indicatoren van materiële welvaart. Zo ook op het vlak van vermogen: gegevens van bezittingen en schulden zijn niet opgenomen in of verrekend met het gehanteerde inkomenscriterium. Dat is gedaan omdat bezittingen en schulden geen geldstromen (transacties) betreffen en daardoor buiten de reguliere definitie van inkomen vallen. In de discussie over armoedeproblematiek wordt aangevoerd dat het wel degelijk uitmaakt of een huishouden ten tijde van inkomensproblemen een beroep kan doen op vrij opneembare vermogensmiddelen of dat dit juist niet mogelijk is. Het laatste vanwege het ontbreken van vrij opneembare buffers of, nog ongunstiger, vanwege het torsen van een schuldenlast.

In 2019 publiceerde het CBS voor het eerst over een criterium voor armoede op basis van inkomen en vermogen (Van den Brakel en Gidding, 2019). Daarbij is uitgegaan van een vermogensplafond en werd een huishouden met risico op inkomensarmoede als niet-arm aangemerkt als het bijbehorende vrij opneembare vermogen boven een bepaalde grens ligt. Als kritisch plafond is gekozen voor de helft van de lage-inkomensgrens, wat jaarlijks ongeveer gelijk is aan het maximale vrijstellingsbedrag van eigen vermogen volgens de Bijstandswetgeving. Tot het vrij opneembaar vermogen behoren alleen de beschikbare liquide vermogensmiddelen. Deze omvatten het saldo van bezittingen en schulden exclusief de eigen woning (woningwaarde minus hypotheekschuld), het ondernemingsvermogen en het aanmerkelijk belang. Een financieel-arm huishouden is dus afgebakend als een huishouden met een inkomen onder de lage-inkomensgrens en een vrij opneembaar vermogen tot maximaal de helft van deze grens. In deze editie wordt uitgebreider dan tot nu toe gerapporteerd over financieel arme huishoudens. Behalve de ontwikkeling in de omvang van de groep komen ook kenmerken van financieel arme huishoudens aan bod.

1.3Sociale uitsluiting: cumulatie van achterstelling in de leefsituatie

Ongunstige leefsituatie

Naast de financiële situatie geeft ook de algehele leefsituatie uitdrukking aan het welzijn van huishoudens. Financiële beperkingen in combinatie met minder gunstige leefsituatie-omstandigheden kunnen tot armoede en sociale uitsluiting leiden. Bij sociale uitsluiting raken mensen geïsoleerd en vervreemd van de samenleving omdat ze niet of slechts in beperkte mate kunnen meedoen. Sociale uitsluiting wordt gekenmerkt door beperkte maatschappelijke participatie, financiële beperkingen, vervagend normbesef en achterstelling in toegang tot hulpverlening, zorginstanties en huisvesting (Coumans, 2012). Ook ongezonde leefstijlen en een minder goede gezondheid gaan vaak samen met een achtergestelde financiële positie.

Armoede in breed leefsituatieperspectief

Insteek van het CBS is de armoedeproblematiek ook vanuit het brede perspectief van (achterstelling in) de leefsituatie te beschrijven. Daarmee wordt zichtbaar gemaakt in hoeverre hardnekkige financiële problemen samengaan met sociale uitsluiting en gezondheidsbeperkingen en bij wie er in welke mate sprake is van stapeling van de problematiek. De beschrijving hiervan is gebonden aan de beschikbare gegevensbronnen binnen het CBS, deels registers en deels steekproeven, en er zijn beperkingen in de meting van leefsituatieaspecten en de onderlinge relateerbaarheid. Gegevens van sociale uitsluiting zijn beschikbaar op het vlak van maatschappelijke participatie, materiële condities, woonomgeving en -kwaliteit, en dader- en slachtofferschap van misdrijven. Op het vlak van gezondheid en leefstijlen is er onder meer informatie beschikbaar over gezondheidsstatus, chronische aandoeningen, roken, drinken en overgewicht. Voor de beschrijving van armoede in het brede leefsituatieperspectief worden in deze publicatie de genoemde kenmerken in verband gebracht met het (langdurige) armoederisico volgens de lage-inkomensgrens van het CBS.

Sociale uitsluiting

Op onregelmatige basis bevraagt het CBS inwoners van Nederland over sociale uitsluiting. Daarbij komen sociale, financiële, institutionele en normatieve aspecten aan de orde. Deze aspecten worden gecombineerd tot een overkoepelende index die uitdrukking geeft aan sociale uitsluiting, maar ook over de afzonderlijke aspecten wordt gerapporteerd. De recentste uitkomsten over (de aspecten van) sociale uitsluiting zijn in 2020 gepubliceerd (Coumans en Schmeets, 2020). In deze editie van Armoede en Sociale uitsluiting worden sociale uitsluiting en de genoemde deeldimensies voor het eerst in relatie tot armoederisico’s beschreven.

1.4Literatuur

Open literatuurlijst