Niet-tarifaire maatregelen en Sustainable Development Goals
Internationale handel kan een belangrijke aanjager zijn van duurzame ontwikkeling. Niet-tarifaire maatregelen (NTM’s) zijn handelsafspraken die er primair zijn om de gezondheid en het welzijn van mens, dier, plant en natuur te waarborgen. Op die manier kunnen ze ook bijdragen aan de Sustainable Development Goals (SDG’s). Dit hoofdstuk brengt die samenhang beter in beeld en beschrijft ook welk deel van de Nederlandse import en export met zulke SDG gerelateerde NTM’s te maken heeft.
4.1Inleiding
Sri Lanka is een eiland dat zich bevindt op zo’n 35 kilometer ten zuiden van India. Omgeven door 1 700 kilometer kustlijn met zeer rijke viswateren maakt dat de visserij een belangrijk element van de Sri Lankaanse economie is. Zo’n 585 000 inwoners van Sri Lanka zijn direct of indirect betrokken bij de visserij (Ministry of Fisheries and Aquatic Resources Development, 2020). Het overgrote deel van de productie gaat naar de Europese Unie (EU): zo ging in 2019 38 procent van de visexport naar de Europese Unie, wat neerkomt op zo'n 100 miljoen euro aan exportwaarde.
Visserij heeft echter ook een keerzijde. Zo kan langdurige overbevissing ertoe leiden dat lokale vissoorten uitsterven en kunnen sommige vistechnieken, zoals sleepnetvisserij, het koraal serieus aantasten. Ook belandt er elk jaar tussen de 0,5 en 1 miljard kilogram aan vistuig (lijnen, netten en ander vismateriaal), de schadelijkste vorm van plastic afval voor zeedieren, in de oceanen (WWF, 2020). Tot slot is er het probleem van illegale, niet gerapporteerde en niet gereguleerde visserij, dat volgens sommige schattingen wereldwijd wel zo’n 40 procent van de totale visserij omvat (Agnew et al., 2009). Met name deze illegale vangst was een groot probleem in Sri Lanka.
Om de illegale vangst in Sri Lanka tegen te gaan kwam de EU in 2008 met verschillende maatregelen. Zo kon alleen nog maar vis geïmporteerd worden van exporteurs met een vangstcertificaat. Dit certificaat moesten Sri Lankaanse vissers aanvragen bij de lokale autoriteiten om te bewijzen dat de vis op een verantwoorde manier was gevangen. Onderzoek toonde echter aan dat er ook na deze regel nog teveel illegale visserij plaatsvond, waardoor de EU in januari 2015 nog een stapje verder ging en een algeheel importverbod op vis uit Sri Lanka instelde.
In 2015 was meteen een sterke daling te zien van de Europese importwaarde van vis uit Sri Lanka, zie figuur 4.1.1. In 2015 was het aandeel van Sri Lanka in de totale visimport van de EU nog maar 0,06 procent, terwijl dat in de periode 2011–2014 nog ruim 0,2 procent was. Ook voor Nederland was een effect van deze maatregelen zichtbaar. Zo nam de importwaarde van visproducten uit Sri Lanka in 2015 met bijna de helft af ten opzichte van de periode daarvoor. Dit aandeel daalde van bijna 1 procent naar nog geen half procent. De daling van het aandeel visimport uit Sri Lanka is dus sterker voor de gehele EU dan voor Nederland alleen. Echter, in Nederland werd het niveau van de visimport uit Sri Lanka van vóór 2015 in ieder geval tot 2020 niet meer bereikt. Voor de EU als geheel werd dit niveau in 2018 weer bereikt.
| Jaar | Nederland | EU |
|---|---|---|
| 2010 | 0,90 | 0,43 |
| 2011 | 0,58 | 0,23 |
| 2012 | 0,85 | 0,24 |
| 2013 | 0,93 | 0,26 |
| 2014 | 0,85 | 0,22 |
| 2015 | 0,46 | 0,06 |
| 2016 | 0,46 | 0,07 |
| 2017 | 0,48 | 0,16 |
| 2018 | 0,51 | 0,22 |
| 2019 | 0,50 | 0,25 |
| 2020 | 0,60 | 0,27 |
| Bron: CBS, Eurostat | ||
De EU importban en de daaropvolgende terugval in export naar de EU had een groot effect op Sri Lanka, zoals uitgebreid onderzocht door Sandaruwan en Weerasooriya (2019). Zo nam Sri Lanka een nieuw vaartuigvolgsysteem in gebruik, wat ervoor zorgde dat de vangst door illegale vissers met maar liefst 85 procent afnam. Dit systeem maakte het ook mogelijk om beter in kaart te brengen wie waar viste, wat de efficiëntie van de visvangst ten goede kwam. Daarnaast werden de regels van de Indian Ocean Tuna Commissie (IOTC) veel beter nageleefd. Deze regels zien bijvoorbeeld toe op de instandhouding en het optimale gebruik van tonijn en tonijnachtige dieren die onder de IOTC-overeenkomst vallen. Daarbij stimuleren ze ook duurzame ontwikkeling van de visserij, bijvoorbeeld met betrekking tot vangstmethodes. Vanwege al deze verbeteringen hief de EU in 2016 het importverbod alweer op.
Deze positieve effecten voor het milieu gingen echter gepaard met economische kosten. Zo zakte de werkgelegenheid in de visserijsector met 10 procent en hadden de vissers zo’n 31 procent minder besteedbaar inkomen. Een geschatte 90 procent van deze vissers moest vervolgens geld lenen en was niet altijd in staat om dit terug te betalen.
Dit voorbeeld toont aan hoe internationale handel en de maatregelen die daarop gelden verband kunnen hebben met de in 2015 vastgestelde Sustainable Development Goals (SDG’s). Niet-tarifaire maatregelen, in dit geval exportcertificaten en importregulering, hebben een direct of indirect gevolg gehad op de volgende SDG’s: geen armoede (SDG 1), geen honger (SDG 2), economische groei (SDG 8), verantwoordelijke productie en consumptie (SDG 12) en leven onder water (SDG 14). Het mag duidelijk zijn dat met name die laatste drie ontwikkelingsdoelen geprofiteerd hebben van de EU maatregel, terwijl het effect op SDG 1 en SDG 8 negatief werd ingeschat door Sandaruwan en Weerasooriya (2019). Voor wat betreft SDG 2 schatten de onderzoekers in dat het feit dat de beschikbaarheid van vis stevig was toegenomen door de maatregel zwaarder weegt dan het verminderde beschikbare budget dat sommige werknemers door de maatregel aan de vis konden besteden.
UNCTAD (2012) definieert niet-tarifaire maatregelen (NTM’s) als zijnde beleidsmaatregelen die geen douanetarieven zijn, maar wel (mogelijk) een economisch effect kunnen hebben op de internationale handel in goederen, veranderende hoeveelheden of prijzen van die handel, of beide. Alhoewel deze maatregelen soms als verborgen vorm van protectionisme kunnen gelden, hebben ze van nature doorgaans wel degelijk een legitiem doeleinde, zoals het beschermen van plantaardige, dierlijke of menselijke gezondheid en kunnen daarom belangrijk zijn bij het bereiken van de duurzame ontwikkelingsdoelstellingen (SDG’s) voor 2030. Een recent project van de Verenigde Naties (VN) heeft per product en NTM onderzocht of er een link bestaat met specifieke SDG’s (Kravchenko et al., 2019). Zo vinden zij dat 42 procent van alle NTM’s positief verband houden met een SDG.
Leeswijzer
In dit hoofdstuk wordt de link tussen niet-tarifaire maatregelen en duurzaamheid verder bekeken door gebruik te maken van het zojuist genoemde VN project (Kravchenko et al., 2019). Nadat deze link verder onderzocht wordt, voeren we een beschrijvende analyse van de Nederlandse import en export uit. Zo kijken we bij de import naar welk deel van de invoer onderhevig is aan SDG gerelateerde NTM’s. Tevens doen we dit voor goederen die Nederland exporteert door te kijken naar de geldende NTM’s in het land van bestemming. Door eerst een verband te leggen tussen NTM’s en SDG’s kunnen we voor de Nederlandse internationale handel vaststellen welk deel onderhevig is aan NTM’s die SDG’s ten goede komen. Naast de verschillende invalshoeken tot dusver beschouwd in eerdere hoofdstukken van deze Internationaliseringsmonitor, is dit een nieuwe dimensie van de internationale handel die beschouwd wordt in het kader van duurzaamheid.
4.2NTM’s en SDG’s: hoe verhouden deze zich tot elkaar?
Niet-tarifaire maatregelen (NTM’s)
Niet-tarifaire maatregelen (NTM's) zijn beleidsmaatregelen, anders dan gewone douanetarieven, die mogelijk een economisch effect kunnen hebben op de internationale handel in goederen, het wijzigen van verhandelde hoeveelheden of prijzen of beide (UNCTAD, 2012). Er is een grote verscheidenheid aan NTM’s. Hoewel sanitaire en fytosanitaire (SPS) maatregelen en technische handelsbelemmeringen (TBT) het grootste deel van de NTM's uitmaken, behoren ook vergunningen, subsidies, distributiebeperkingen, quota, verboden en accijnzen hiertoe. Met name de SPS en TBT maatregelen zijn in principe gericht op het beschermen van plantaardige, dierlijke of menselijke gezondheid en/of veiligheid. Omdat ze echter kosten met zich meebrengen, hebben ze doorgaans ook een effect op de internationale handel.
Specifiek bestaan er drie hoofdcategorieën van maatregelen, waarvan de eerste twee gaan over import en de derde over export:
- Technische maatregelen zijn maatregelen aangaande de samenstellingen van producten, etikettering, certificering, inspectie, etc. Hieronder vallen de SPS en TBT maatregelen.
- Niet-technische maatregelen zijn maatregelen aangaande eerlijke handel, antidumping, licenties, quota’s, beleid in het land van import, etc.
- Maatregelen aangaande de export.
4.2.1De classificatie van niet-tarifaire maatregelen
| Handelsstroom | Type maatregel | Hoofdstuk | Omschrijving hoofdstuk |
|---|---|---|---|
| Import | Technische maatregelen | A | Sanitaire en fytosanitaire maatregelen (SPS) |
| B | Technische handelsbarrières (TBT) | ||
| C | Inspectie vóór verzending en andere formaliteiten | ||
| Niet-technische maatregelen | D | Voorwaardelijke handelsbeschermende maatregelen | |
| E | Niet-automatisch verleende vergunningen, importquota en andere kwantitatieve belemmeringen anders dan voor SPS- of TBT-redenen | ||
| F | Prijscontrolemaatregelen, inclusief extra belastingen en toeslagen | ||
| G | Financiële maatregelen | ||
| H | Maatregelen die de mededinging beïnvloeden | ||
| I | Handels-gerelateerde investeringsmaatregelen, waaronder lokale inhoudsvereisten | ||
| J | Distributiebeperkingen op geïmporteerde goederen | ||
| K | Beperkingen op after-sales diensten | ||
| L | Subsidies | ||
| M | Beperkende maatregelen op publieke aanbestedingen voor buitenlandse bedrijven | ||
| N | Intellectueel eigendom | ||
| O | Regels van oorsprong | ||
| Export | P | Export-gerelateerde maatregelen |
Bron:Bron: UNCTAD (2012)
Binnen de drie hoofcategorieën bestaat een fijnmazigere classificatie, die NTM’s verder onderverdeelt via een codeersysteem met hoofdstukken A t/m P, zie tabel 4.2.1. Hoofdstukken A t/m C zijn de technische maatregelen, hoofdstukken D t/m O zijn de niet-technische maatregelen en hoofdstuk P zijn de exportmaatregelen. Binnen die categorieën bestaat een nog verdere specificatie. Zo gaan A1 t/m A7 en B1 t/m B7 over bepaalde voorschriften, maar hebben A8 en B8 betrekking op het aantonen dat aan die regels is voldaan. Zo stelt A21 een tolerantiegrens voor residuen van, of besmetting door bepaalde (niet-microbiologische) stoffen. Dat betekent bijvoorbeeld dat sinaasappelen pas mogen worden geïmporteerd wanneer zij niet meer dan een bepaald niveau aan pesticiden met zich mee dragen. Het feit dat een lading sinaasappelen vervolgens nog gekeurd kan worden om te bewijzen dat aan A21 is voldaan, wordt geregistreerd als een aparte maatregel onder A82. SPS en TBT maatregelen zijn verreweg de meest voorkomende maatregelen, zoals ook blijkt uit figuur 4.2.2.
| NTM | Type NTM |
|---|---|
| SPS | 41 |
| TBT | 40 |
| Export-gerelateerde maatregelen | 9 |
| Voorwaardelijke handels- beschermende maatregelen |
4 |
| Inspectie vóór verzending | 2 |
| Prijscontrolemaatregelen | 2 |
| Kwantitatieve controlemaatregelen | 2 |
| Overig | 0,4 |
| Bron: CBS, Kravchenko et al., 2019 | |
Alhoewel NTM’s dus in theorie een legitiem doeleinde kunnen hebben, brengen ze wel degelijk bepaalde kosten met zich mee die de internationale handel kunnen aantasten. Zo moeten bedrijven ten eerste uitzoeken aan welke maatregelen ze, per land, moeten voldoen. Denk hierbij aan de onzekerheid rondom Brexit waar bedrijven veel tijd kwijt zijn om uit te zoeken aan welke maatregelen ze moeten voldoen. In bestemmingen waar geheel andere SPS of TBT maatregelen gelden moeten bedrijven hun productielijn mogelijk aanpassen. Tot slot moeten bedrijven kunnen aantonen dat aan een bepaalde maatregel is voldaan, wat verdere kosten met zich meebrengt. Omwille van deze redenen schatten onderzoekers dat de handelskosten van NTM's gemiddeld drie keer zo hoog zijn als de handelskosten van importtarieven (Niu et al., 2018). Verder zijn er sterke indicaties dat regeringen NTM’s soms gebruiken als substituut voor een importtarief. Daarnaast zijn er bepaalde maatregelen die van nature discriminatoir en protectionistisch zijn, zoals quota’s. In plaats van de bescherming van mens en natuur kunnen NTM's in de praktijk dus wel degelijk ook als bescherming van de binnenlandse economie worden ingezet. Omwille van al deze redenen staan NTM’s ook wel bekend als niet-tarifaire barrières (NTB’s).
NTM’s kunnen echter wel degelijk ook voordelen opleveren. Ten eerste kunnen ze dienen als een bepaald kwaliteitscertificaat. Dit kan met name van waarde zijn wanneer een product haar oorsprong vindt in een land waar bepaalde productie-eisen, bijvoorbeeld met betrekking tot veiligheid, kwaliteit of duurzaamheid, laag of onduidelijk zijn. Anders gezegd kan een NTM de kwaliteit van een product verhogen, of anderzijds waarde toevoegen (Ghodsi en Stehrer, 2020). De consument kan vervolgens bereid zijn om een hogere prijs te betalen, en/of de vraag te verhogen. Deze baten moeten ook meegenomen worden wanneer het effect van NTM’s op handelsstromen in kaart gebracht wordt. De volgende Internationaliseringsmonitor van het CBS zal zich volledig richten op de voor- en nadelen van de technische maatregelen (hoofdstukken A en B).
Dit hoofdstuk richt zich op een ander mogelijk voordeel van NTM’s. Zoals gezegd streven NTM’s doorgaans belangrijke doelen na zoals de bescherming van de gezondheid van mens, dier en plant of de bescherming van het milieu. Zij kunnen als zodanig gezien worden als beleidsmaatregelen voor duurzame ontwikkeling en dragen op die manier bij aan de verwezenlijking van de Agenda 2030 voor duurzame ontwikkeling. De Verenigde Naties hebben recentelijk een project uitgevoerd waarin ze in kaart brengen in hoeverre NTM's de inzet van economieën weerspiegelen om de SDG's te bereiken. De analyse resulteert in kwantitatieve indicatoren die aangeven hoeveel en welk aandeel van de NTM's van landen positief verband houdt met de SDG's. In dit hoofdstuk maken we gebruik van dat VN-project. Voordat deze methode uitgelegd kan worden, is het echter belangrijk om eerst de Agenda 2030 voor duurzame ontwikkeling te beschrijven en de daarmee samenhangende duurzame ontwikkelingsdoelen (oftewel SDG’s).
Agenda 2030 voor duurzame ontwikkeling en de SDG’s
Wereldwijd brengen langzame economische groei, sociale ongelijkheid, klimaatverandering en milieudruk grote uitdagingen voor de internationale gemeenschap met zich mee. Steeds meer is de consensus dat de wijze waarop productie, energieproductie en –consumptie plaatsvindt moeilijker houdbaar is. Daarvoor is een verschuiving van de status quo naar een inclusieve en duurzame ontwikkeling, die op lange-termijn houdbaar blijft, noodzakelijk. Omwille van die reden hebben de 193 lidstaten van de VN een resolutie aangenomen voor een uitgebreide en mensgerichte set aan universele en transformationele doelstellingen (VN, 2015). De grootste uitdaging is om armoede in alle vormen te bestrijden, omdat dit onlosmakelijk verbonden is met de toenemende noodzaak voor duurzame ontwikkeling. Dit moet op drie terreinen bewerkstelligd worden: economisch, sociaal en milieugericht. De resolutie dient in 2030 bewerkstelligd te zijn en wordt ook wel kortweg aangeduid met ‘Agenda 2030’. Specifiek wordt in de resolutie aandacht geschonken aan de bestrijding van ongelijkheden tussen en binnen landen, gendergelijkheid, mensenrechten en de langdurige bescherming van de planeet en haar natuurlijke bronnen.
De VN hebben 17 mondiale doelen vastgesteld en aan ieder doel meerdere concrete doelstellingen en individuele targets verbonden. In september 2015 committeerden regeringsleiders van 193 landen zich aan deze agenda voor duurzame ontwikkeling die loopt tot 2030. Hiermee streven alle lidstaten van de Verenigde Naties naar een duurzame toekomst. De SDG’s werden voorafgegaan door de Millenniumdoelstellingen. De SDG’s zijn een oproep tot actie voor alle landen – arm en rijk – om welvaart te bevorderen en tegelijkertijd de planeet te beschermen tegen klimaatverandering. Ze leggen de grondslag voor het beëindigen van armoede, met strategieën die zowel economische groei ontwikkelen als een reeks sociale behoeften aanpakken, zoals onderwijs, gezondheid, sociale bescherming en werkgelegenheid (VN, 2015). In figuur 4.2.3 vinden we een overzicht van de 17 duurzame ontwikkelingsdoelstellingen (SDG’s).
Het Nederlandse ministerie van Buitenlandse Zaken zet in op deze Agenda 2030 via het Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerkingsbeleid (BHOS-beleid; Rijksoverheid, 2018). Het Nederlandse beleid op dit gebied uit zich in vier hoofddoelen:
- voorkomen van conflict en instabiliteit;
- verminderen van armoede en maatschappelijke ongelijkheid;
- bevorderen van duurzame inclusieve groei en klimaatactie wereldwijd;
- versterken van het internationaal verdienvermogen van Nederland.
De Agenda 2030 voor duurzame ontwikkeling erkent internationale handel als een motor voor inclusieve economische groei en armoedebestrijding, en als een belangrijke aanjager voor het bereiken van SDG's (ESCAP, 2017). Handel kan natuurlijk de economische groei bevorderen en daarmee armoede bestrijden, maar door bepaalde afspraken over die handel kan tevens gezorgd worden voor een duurzame ontwikkeling. In dit hoofdstuk gebruiken we een bredere definitie van duurzaamheid dan in de andere hoofdstukken van deze Internationaliseringsmonitor wordt gebruikt. Waar de overige hoofdstukken voornamelijk de focus leggen op duurzaamheid vanuit een milieu-perspectief, worden hier de SDG’s geanalyseerd die voor duurzaamheid in brede zin staan.
Internationale handel als een aanjager van SDG’s
Het voorbeeld van de Sri Lankaanse visindustrie in de inleiding (paragraaf 4.1) van dit hoofdstuk gaf aan hoe niet-tarifaire maatregelen verbonden kunnen zijn met verschillende SDG’s. Recentelijk hebben de Verenigde Naties (Kravchenko et al., 2019) een vertaalslag gemaakt tussen NTM’s en SDG’s door producten en NTM’s te identificeren die mogelijk een directe en positieve invloed uitoefenen op bepaalde SDG’s. Dit project maakt het voor beleidsmakers inzichtelijk hoe internationale handel, via specifieke NTM’s, kan bijdragen aan het bereiken van economische, sociale en ecologische doelen.
Neem het voorbeeld SDG 3 met target 5: ‘Versterking van de preventie en behandeling van drugsmisbruik, waaronder misbruik van verdovende middelen en schadelijk gebruik van alcohol’. Kravchenko et al. (2019) identificeerden eerst producten die daar aan gelinkt kunnen worden, zoals alcohol voor consumptie. Vervolgens werd gekeken of daar niet-tarifaire maatregelen voor gelden die ogenschijnlijk een effect hebben op het behalen van de doelstelling. Bepaalde verplichte labels die waarschuwen voor de gevolgen van overmatig alcoholgebruik zijn dan een duidelijk voorbeeld. Wanneer de link op deze manier niet direct te leggen viel, werd er gebruik gemaakt van opgegeven sleutelwoorden in de omschrijving van de verklaarde of geïmpliceerde doelstellingen van de maatregel in de TRAINS database. NTM B82 is bijvoorbeeld een testvereiste voor motorvoertuigen. Op voorhand is niet duidelijk of deze gelinkt moet worden aan SDG 3.6 (minder verkeersdoden), of SDG 11.6 (luchtverontreiniging). Door te zoeken naar sleutelwoorden zoals ‘emissie test’, of ‘carbon monoxide’ kan die link echter wel gemaakt worden, met in dit geval SDG 11.6. Het gaat bij deze methode dus om vooropgestelde doeleinden van de NTM’s die een direct en positief effect op specifieke SDG targets hebben. Of deze ook als zodanig uitkomen kan van tevoren niet worden bepaald en worden zodanig buiten beschouwing gelaten. Dit geldt ook voor mogelijke negatieve bijwerkingen, zoals bijvoorbeeld het geval was bij de importban van vis uit Sri Lanka. Uiteindelijk konden de onderzoekers voor 9 van de 17 SDG’s een directe en positieve link vinden met NTM’s en de bijbehorende producten. Deze SDG’s zijn 2, 3, 6, 7, 11, 12, 14, 15 en 16 (zie figuur 4.2.4).
Figuur 4.2.4 toont het aandeel van alle niet-tarifaire maatregelen dat volgens de methode van Kravchenko et al. (2019) direct relateert aan verschillende SDG’s. De lichtblauwe balkjes hebben daarbij betrekking op de NTM’s van de Europese Unie, terwijl de donkerblauwe balkjes betrekking hebben op de gehele wereld. Zo’n 34 procent van de NTM’s van de EU zijn te relateren aan SDG’s, tegenover zo’n 42 procent voor de wereld. Dit betekent overigens niet per se dat de EU minder SDG gerelateerde maatregelen heft. Kravchenko et al. (2019) tonen immers aan dat hoe meer maatregelen een land heft, hoe minder daarvan specifiek met SDG’s te maken hebben. Aangezien de EU relatief veel NTM’s heft kan dit deels verklaren waarom dit percentage wat lager is. Deze cijfers willen ook niet zeggen dat bijvoorbeeld 66 procent van alle NTM’s van de EU niet relateren aan duurzame ontwikkeling of andere publieke doeleinden. Terwijl de verbeterde veiligheid van motorvoertuigen door de aanwezigheid van TBT’s bijvoorbeeld kan bijdragen aan doelstelling 3.6 (verminderen van verkeersdoden), kan de verbeterde veiligheid van vele andere commerciële producten niet direct aan een SDG gerelateerd worden. Tot slot is het duidelijk dat SDG’s 3, 12 en 2 er boven uit springen wat betreft het aandeel van NTM’s die hieraan te koppelen zijn. Daar zijn verschillende redenen voor.
SDG 3 richt zich op het verbeteren van de gezondheid en het welzijn van mensen van alle leeftijden. NTM’s kunnen daaraan bijdragen door de kwaliteit, veiligheid en toegankelijkheid van bepaalde cruciale producten voor gezondheid en welzijn van de mens te verzekeren. Denk bijvoorbeeld aan de regulering van medicijnen door middel van etikettering, kwaliteitsvoorschriften, certificering, vergunningverlening, traceerbaarheid en registratie van distributiekanalen. Verder dragen sanitaire en fytosanitaire (SPS) maatregelen bij aan voedselveiligheid of een verminderde blootstelling aan bepaalde schadelijke stoffen. Technische voorschriften (TBT) inzake voertuigveiligheid, beperkingen en prijs controlemaatregelen voor de handel in alcohol en tabak producten kunnen verder bijdragen aan SDG 3. Uit figuur 4.2.2 bleek al dat SPS en TBT maatregelen een groot deel uitmaken van alle NTM’s waardoor ze in relatie tot SDG’s ook vaak terugkomen.
Ook SDG 12 wordt vaak gelinkt aan NTM’s. Het gaat daarbij met name om de targets 12.4 en 12.5 die zich richten op een goed beheer van chemicaliën en afval. Met name SPS maatregelen, middels certificering, import/export vergunningen, registratie van importeurs en exporteurs, volgbaarheid, labels, markeringen en verpakkingsvoorschriften kunnen die handel reguleren. Deze NTM’s komen veel voor. Een recent voorbeeld is de regulering van handel in bepaalde soorten plastic. Zo kwam er in 2019 een wijziging in het Verdrag van Bazel dat er voor moet zorgen dat de wereldhandel in en het beheer van plastical afval, ten behoeve van de menselijke gezondheid en het milieu, transparanter en beter gereguleerd moet worden (UNEP, 2019). Door het instellen van een NTM middels deze overeenkomst zullen exporterende landen nu toestemming moeten krijgen van landen die het plastic afval ontvangen.
Bij SDG 2 gaat het vooral om target 2.4 (veerkrachtige landbouwpraktijken). De verschillende soorten SPS maatregelen die zich richten op landbouwgrondstoffen en aanverwante producten die gevaarlijke plagen, ziektedragende of ziekteverwekkende organismen kunnen bevatten, spelen hier een grote rol.
4.3Een schets van de Nederlandse handel en SDG’s
De vorige paragraaf heeft de link gelegd tussen NTM’s en SDG’s, gebruikmakend van het project van de Verenigde Naties. Daarbij wordt echter nog geen rekening gehouden met de daadwerkelijke handel in producten die onderhevig zijn aan zulke NTM’s. Het percentage van alle NTM’s dat aan SDG’s gerelateerd kan worden, zegt namelijk niets over hoe overheersend deze maatregelen zijn in de internationale handel. Om inzichtelijk te maken hoe vaak Nederlandse bedrijven te maken krijgen met dit soort NTM’s koppelen we eerst informatie over de aanwezigheid van NTM’s aan de vertaling van NTM’s naar SDG’s, waarna we het koppelen aan data over de internationale handel in goederen door Nederlandse bedrijven in 2020. Voor meer informatie over deze koppeling, zie paragraaf 4.5 Data en methoden. Dit maakt inzichtelijk wel deel van de Nederlandse import of export met bepaalde landen onderhevig is aan niet-tarifaire maatregelen die een link hebben met bepaalde SDG’s.
Nederlandse goederenimport
We beginnen met de import. Daarvoor koppelen we de Nederlandse goederenimport aan de Europese NTM maatregelen, die we middels de data van Kravchenko et al. (2019) weer kunnen koppelen aan SDG’s. Tabel 4.3.1 laat de meest voorkomende SDG gerelateerde NTM’s zien bij deze invoerstromen. Daarbij zijn het wederom met name de TBT maatregelen die het vaakst voorkomen. Conformiteitsbeoordelingen, waarbij een importeur moet kunnen bewijzen aan een onafhankelijke instantie dat aan de TBT is voldaan, zijn daarbij het meest voorkomend. Op de tweede plaats staan etikettering, markeringen en (andere) verpakkingseisen omtrent TBT’s. Ook dat kan worden geïnterpreteerd als een soort van bewijs dat aan een regel is voldaan.
4.3.1Meest voorkomende aan SDG gerelateerde NTM's bij de Nederlandse import
| NTM | Beschrijving | Meest voorkomende SDG | |
|---|---|---|---|
| 1 | B8 | Conformiteitsbeoordelingen omtrent TBT’s | SDG 12 |
| 2 | B3 | Etikettering, markering en verpakkingseisen omtrent TBT’s | SDG 3 |
| 3 | E1 | Niet-automatische import-certificering procedures anders dan voor SPS of TBT redenen | SDG 12 |
| 4 | B7 | Vereiste productkwaliteit of –prestaties | SDG 12 |
| 5 | E3 | Verboden anders dan voor SPS of TBT redenen | SDG 15 |
| 6 | A8 | Conformiteitsbeoordelingen omtrent SPS | SDG 2 |
| 7 | B4 | Productie of post-productie voorschriften | SDG 12 |
| 8 | A1 | Verboden/restricties omwille van SPS redenen | SDG 2 |
| 9 | B2 | Tolerantiegrenzen voor residuen en beperkt gebruik van stoffen (TBT’s) | SDG 12 |
| 10 | A4 | Hygiëne voorschriften (SPS) | SDG 3 |
Op de derde plaats zien we een misschien wat verrassende maatregel, namelijk de ‘niet-automatische import-certificering procedures anders dan omwille van SPS of TBT redenen’. Met name in vergelijking met de eerdere figuur 4.2.2, is deze hoge notering misschien wat verrassend. Dat komt voornamelijk door een verschil in definities en aggregatieniveau. Zo kunnen NTM’s binnen hoofdstukken op 1 tot soms 3 cijfers gedefinieerd worden. Een maatregel E121 geldt vervolgens als één NTM op 3, 2 en 1 digit niveau. Een maatregel die geregistreerd staat als E1 kan echter van toepassing zijn op alle onderliggende specificaties en zo voor wel 7 NTM’s tellen. Het maakt dus uit op welk niveau de NTM’s worden geaggregeerd. De voornaamste reden is echter dat in de vorige paragraaf (figuur 4.2.2) een maatregel geïdentificeerd wordt als één NTM ingesteld door één land en voor één mogelijke partner. Of die regel voor één of duizend producten geldt, wordt niet meegenomen. Aangezien we in deze analyse die productdimensie wel meenemen, krijgen we hele andere aantallen.
Deze laatste reden kan ook verklaren waarom SPS gerelateerde maatregelen pas terug te vinden zijn op plaats 6, 8 en 10 in tabel 4.3.1. Terwijl er wel heel veel SPS maatregelen zijn, zijn er relatief weinig producten met SPS maatregelen. Dit zijn toch vooral de voedsel gerelateerde producten, terwijl TBT’s verspreid zitten over vrijwel alle goederen (Franssen et al., 2019). Wanneer ze voorkomen linken ze vooral aan SDG’s 2 en 3.
Verder is te zien dat deze meest voorkomende NTM’s het vaakst relateren aan SDG 12. Dit komt voornamelijk door NTM’s die hun oorsprong kennen in brede internationale afspraken over duurzame productie en consumptie, zoals de eerder gememoreerde Bazel Conventie. Deze afspraken hebben vervolgens vaak betrekking op nagenoeg alle producten en komen daarom relatief vaak voor in lijsten met de meest voorkomende SDG gerelateerde NTM’s. Denk dan aan maatregelen om de afvalproductie te verminderen, of een milieuvriendelijk gebruik van bepaalde chemicaliën.
Een specifiek voorbeeld voor nummer 2 op de lijst, de bijdrage van NTM B3 aan SDG 3, is de etikettering op voedselproducten die precies aangeeft hoeveel suiker, vetten en andere additieven in het product zitten. Een ander voorbeeld zijn de labels op alcoholproducten die waarschuwen voor de gevolgen van excessieve alcoholconsumptie op de gezondheid.
In figuur 4.3.2 kijken we naar het aandeel van de Nederlandse import dat onderhevig is aan NTM’s die gerelateerd zijn aan SDG’s. In feite is dat dus een specificering van figuur 4.2.4 door hier de daadwerkelijke Nederlandse importwaarde mee te nemen. Wat meteen opvalt is dat SDG 12 en SDG 3 er wederom boven uit steken: bijna 40 procent van alle importwaarde is onderhevig aan SDG 3 gerelateerde NTM’s; voor SDG 12 is dat zelfs 50 procent. Dat betekent dat voor bijna 50 procent van alle waarde die Nederland aan goederen importeert, regels gelden die betrekking hebben op verantwoorde consumptie en productie. Als we figuur 4.2.4 vergelijken met figuur 4.3.2 zien we dat SDG 12 er nu wel wat meer boven uit steekt. Dat komt vooral doordat de regels die hierbij horen, voortkomen uit internationale conventies en daardoor op veel producten tegelijkertijd van toepassing zijn, zoals al eerder aangegeven. SDG’s 6, 11 en 16 zitten zo rond de 10–15 procent. Dit beeld komt aardig overeen met wat we zagen in figuur 4.2.4, ondanks een verschil in definities en methodes.
| SDG | Aandeel |
|---|---|
| SDG 2 | 4,97 |
| SDG 3 | 41,08 |
| SDG 6 | 13,65 |
| SDG 11 | 15,44 |
| SDG 12 | 48,15 |
| SDG 14 | 0,24 |
| SDG 15 | 3,72 |
| SDG 16 | 18,13 |
| Bron: CBS, Kravchenko et al. (2019) | |
Nederlandse goederenexport
Er moet dus geregeld voldaan worden aan Europese NTM’s die te maken hebben met SDG’s voordat bepaalde producten naar Nederland kunnen worden geïmporteerd. Om een beeld te krijgen van de regelgeving bij andere landen kijken we hier naar de export van Nederland. Tabel 4.3.3 geeft daarbij een overzicht van de meest voorkomende NTM’s gelinkt aan SDG’s waaraan Nederlandse exporteurs moeten voldoen. Dit overzicht is vergelijkbaar met tabel 4.3.1. De EU is dan ook een wereldwijde trendsetter op het gebied van NTM’s en veel landen conformeren zich indirect aan de regels in de EU, een fenomeen dat bekend staat als het Brussel effect.
4.3.3Meest voorkomende aan SDG gerelateerde NTM's bij de Nederlandse export
| NTM | Beschrijving | Meest voorkomende SDG | |
|---|---|---|---|
| 1 | B8 | Conformiteitsbeoordelingen omtrent TBT’s | SDG 12 |
| 2 | B3 | Etikettering, markering en verpakkingseisen omtrent TBT’s | SDG 3 |
| 3 | E1 | Niet-automatische import-certificering procedures anders dan voor SPS of TBT redenen | SDG 12 |
| 4 | A8 | Conformiteitsbeoordelingen omtrent SPS | SDG 2 |
| 5 | B7 | Vereiste productkwaliteit of –prestaties | SDG 12 |
| 6 | F6 | Extra belastingen en heffingen die worden geheven in verband met diensten verstrekt door de overheid | SDG 12 |
| 7 | E3 | Verboden anders dan voor SPS of TBT redenen | SDG 12 |
| 8 | A1 | Verboden/restricties omwille van SPS redenen | SDG 2 |
| 9 | B4 | Productie of post-productie voorschriften | SDG 12 |
| 10 | A3 | Etikettering, markering en verpakkingseisen omtrent SPS | SDG 3 |
Ook bij de export is het SDG 12 waaraan de meeste NTM’s linken, zie figuur 4.3.4. Echter is het percentage met bijna 80 procent wel een stuk hoger. Dat betekent dat voor bijna 80 procent van alle waarde die Nederland aan goederen exporteert, regels gelden die betrekking hebben op verantwoorde consumptie en productie. Ongeveer 67 procent van alle exportwaarde is onderhevig aan SDG 3 (goede gezondheid en welzijn) gerelateerde NTM’s.
| SDG | Aandeel |
|---|---|
| SDG 2 | 13,05 |
| SDG 3 | 66,84 |
| SDG 6 | 19,07 |
| SDG 11 | 21,72 |
| SDG 12 | 79,05 |
| SDG 14 | 0,50 |
| SDG 15 | 8,30 |
| SDG 16 | 28,68 |
| Bron: CBS, Kravchenko et al. (2019) | |
Figuur 4.3.5 laat het percentage export onderhevig aan SDG gerelateerde NTM’s voor de export naar China, Rusland, de Verenigde Staten en de EU zien. Wanneer we kijken naar specifieke landen, dan zien we dat de export naar China relatief het meeste te maken krijgt met aan SDG’s gerelateerde NTM’s. Ongeveer 41 procent van alle exportwaarde naar China is onderhevig aan SDG 2 (geen honger) gerelateerde NTM’s. Dat betekent dat voor 41 procent van alle waarde die Nederland aan goederen naar China exporteert, regels gelden die betrekking hebben op SDG 2 (geen honger). Voor de export naar de EU of de Verenigde Staten is het percentage van de exportwaarde onderhevig aan SDG 2 met respectievelijk 10 en 13 procent een stuk lager. Dit patroon zien we ook terug bij SDG’s 3, 6 en 11. Het percentage van de export onderhevig aan deze SDG’s is voor export naar China bijvoorbeeld bijna het dubbele van dat van de export binnen de EU of naar de Verenigde Staten.
China is ook het land dat binnen Azië verreweg de meeste NTM’s heft (Kravchenko et al., 2019). Toch willen de resultaten uit figuur 4.3.5 niet direct zeggen dat China per se meer SDG gerelateerde NTM’s heft dan bijvoorbeeld de EU of de Verenigde Staten. De samenstelling van het Nederlandse exportpakket speelt hier natuurlijk een grote rol. Zo exporteert Nederland veel machines en voeding naar China (zie ook CBS, 2020), wat producten zijn die sterk gereguleerd zijn in termen van SDG 3 en 12.
| Land | SDG 2 | SDG 3 | SDG 6 | SDG 11 | SDG 12 | SDG 14 | SDG 15 | SDG 16 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| China | 41,00 | 59,13 | 33,66 | 36,41 | 95,50 | 1,25 | 16,87 | 36,05 |
| EU | 10,28 | 69,11 | 18,69 | 21,44 | 78,81 | 0,48 | 7,91 | 27,28 |
| Rusland | 27,59 | 73,40 | 29,67 | 34,69 | 77,87 | 0,00 | 11,11 | 30,76 |
| VS | 13,15 | 68,78 | 13,03 | 14,96 | 84,86 | 0,56 | 5,23 | 33,31 |
| Bron: CBS, Kravchenko et al. (2019) | ||||||||
4.4Samenvatting en conclusie
Binnen de Agenda 2030 voor duurzame ontwikkeling speelt internationale handel een belangrijke rol. Zo kan handel een aanjager zijn van de economische ontwikkeling van landen. Om ervoor te zorgen dat dit tevens een duurzame ontwikkeling is waarbij niet alleen het economische, maar ook het sociale en ecologische perspectief niet uit het oog verloren worden, zijn er afspraken nodig. Deze afspraken richten zich op het waarborgen van de veiligheid en kwaliteit van deze verhandelde producten, zodat ze het welzijn van de mensen, dieren, planten en de omgeving niet te zeer schaden. Dit is het doel van een groot deel van de niet-tarifaire maatregelen. Ondanks dat deze dus vaak als onnodige handelskosten worden ervaren, hebben ze wel degelijk een belangrijke rol bij het behalen van de Sustainable Development Goals voor 2030.
Kravchenko et al. (2019) hebben inzichtelijk gemaakt welke NTM’s op welke producten een directe en positieve bijdrage kunnen leveren aan die SDG’s. Vervolgens laten zij zien dat zo’n 42 procent van alle NTM’s gelinkt kan worden aan SDG’s, waarbij vooral SDG 12 (verantwoorde consumptie en productie), SDG 3 (goede gezondheid en welzijn) en SDG 2 (geen honger) het vaakst aan NTM’s gelinkt kunnen worden. Bij SDG 2 en 3 zijn het met name SPS maatregelen die daar een bijdrage aan kunnen leveren vanwege hun focus op voedselveiligheid en kwaliteit. Denk hierbij bijvoorbeeld aan etikettering die consumenten waarschuwt voor de gevolgen van alcoholische dranken op de gezondheid. Bij SDG 12 zijn het voornamelijk de TBT’s die voortkomen uit grote internationale conventies en van toepassing zijn op vele producten tegelijk. Door deze data te koppelen aan de handelsdata voor Nederland werd tevens duidelijk dat een groot deel van de Nederlandse import en export ook direct te maken krijgt met aan SDG 3 en 12 gerelateerde NTM’s.
Er moeten echter wel enkele kanttekeningen bij deze beschrijvende analyse geplaatst worden. Zo maakt deze analyse bijvoorbeeld geen onderscheid in de moeilijkheidsgraad, de zogenaamde stringency, om aan verschillende NTM’s voldoen. Ook wordt er niet gekeken naar de mate waarin een NTM aan een SDG bijdraagt. Zo liet de analyse uit dit hoofdstuk zien dat er bijvoorbeeld erg veel conformiteitsbeoordelingen zijn waar handelaren aan moeten voldoen, terwijl er maar relatief weinig invoerverboden zijn. Zo’n verbod zal echter een veel groter effect hebben dan een conformiteitsbeoordeling zoals in het voorbeeld van de importban van de Europese Unie tegen Sri Lanka. Zoals beschreven in de inleiding resulteerde die importban in de acceptatie van duurzame visserijpraktijken in het land en de verbetering van de veiligheid van vissers op zee (Sandaruwan en Weerasooriya, 2018). Dat onderscheid wordt in deze exercitie niet gemaakt.
Daarnaast zijn de verbanden tussen de NTM’s en de SDG’s gebaseerd op vooraf gestelde doelstellingen van deze maatregelen, niet op hun daadwerkelijke resultaten. De uitwerking van de NTM’s is namelijk ambigue en behoeft een geheel andere analyse. Om diezelfde reden worden mogelijk negatieve effecten, zoals wederom in het voorbeeld van Sri Lanka, buiten beschouwing gelaten. Een uitgebreidere (impact)analyse is nodig om beter zicht te krijgen op de daadwerkelijke bijdrage van NTM’s aan de verschillende SDG’s.
Desondanks helpt een dergelijke exercitie wel degelijk om een beter inzicht te krijgen in de link tussen beleidsmaatregelen en duurzame ontwikkeling. Nationale samenwerkingen tussen verschillende ministeries, maar ook internationale samenwerking tussen landen is van groot belang. Een algemeen systeem waarmee dit verband kan worden blootgelegd helpt bij die discussie. Daarnaast biedt het beleidsmakers een kader om de voortgang met betrekking tot SDG’s te monitoren. Tot slot kan het beleidsmakers helpen in hun afweging van de voor- en nadelen van NTM’s en daarmee het meest effectieve en efficiënte instrumentarium te ontwikkelen. Omdat NTM’s onbetwistbare voordelen met zich meebrengen is een afschaffing daarvan doorgaans ongewenst. De internationale uitdaging ligt meer in het proberen stroomlijnen van bestaande regels zodat internationaal actieve bedrijven met zo min mogelijk additionele kosten worden geconfronteerd en tegelijkertijd duurzaam kunnen handelen.
4.5Data en Methoden
De data die ten grondslag liggen aan dit hoofdstuk zijn afkomstig van drie bronnen. Data over NTM’s zijn afkomstig van de TRAINS database van UNCTAD. Deze database bestaat uit zeer gedetailleerde informatie over de NTM’s van 91 verschillende landen, waarbij de EU als één land wordt meegeteld. Deze data komen tot stand door het uitpluizen van nationale wetboeken, waarbij iedere regel die mogelijk een effect zou kunnen hebben op de internationale handel wordt vastgelegd en geclassificeerd volgens het schema in tabel 4.2.1. In lijn met de definitie van NTM’s wordt bij deze notulering geen rekening gehouden met de legitimiteit, toereikendheid, noodzaak, strengheid, of rechtvaardiging van de regel: de regel wordt simpelweg opgenomen. We gebruiken per land steeds de meest recente informatie, waar we dan van aannemen dat die in 2020 nog steeds geldig is.
De informatie over welke NTM’s op welke producten linken aan bepaalde SDG’s komt ook van de Verenigde Naties (Kravchenko et al., 2019).noot1 Deze data wordt al uitgebreid besproken in paragraaf 4.2.
Voor paragraaf 4.3 koppelen we bovenstaande data met gegevens van het CBS over de internationale handel in goederen voor het jaar 2020. Daarbij wordt de importdata gekoppeld aan de NTM regelgeving van de Europese Unie, zodat we per geïmporteerd product weten welke NTM(’s) de EU hierop ingesteld heeft. Vervolgens koppelen we deze informatie weer op product- en NTM-niveau aan de data van de VN, die ons vertelt aan welke SDG’s deze NTM’s linken.
Voor wat betreft de export koppelen we de cijfers aan de NTM informatie van de exportbestemmingen. Op die manier weten we welk geëxporteerd product aan welke NTM’s moet voldoen, per exportbestemming. Ook daar koppelen we vervolgens de SDG gegevens weer aan. NTM informatie is beschikbaar voor 91 exportbestemmingen. Alleen deze landen worden vervolgens meegenomen in de analyses.
4.6Literatuur
Literatuur
Agnew, D. J., Pearce, J., Pramod, G., Peatman, T., Watson, R. & Beddington, J. R. (2009). Estimating the Worldwide Extent of Illegal Fishing. PLoS ONE, 4(2).
CBS (2020). Hogere export Nederlandse producten naar China. Den Haag/Heerlen/Bonaire: Centraal Bureau voor de Statistiek.
Ghodsi, M. & Stehrer, R. (2020). Non-Tariff Measures and the Quality of Imported Products. Working Papers Series, No. 189. The Vienna Institute for International Economic Studies.
Franssen, L., Notten, T. & Rooyakkers, J. (2019). Handelspolitiek: barrières en verdragen. In S. Creemers & M. Jaarsma (Red.), Internationaliseringsmonitor 2019, vierde kwartaal: Kwaliteitseisen in handelsbeleid. Centraal Bureau voor de Statistiek: Den Haag/Heerlen/Bonaire.
Kravchenko, A., Semenova, M., Seul, L. & Duval, Y. (2019). Exploring Linkages Between Non-tariff Measures and the Sustainable Development Goals: A Global Concordance Matrix and Application to Asia and the Pacific. Trade, Investment and Innovation Working Paper No. 04/19. Bangkok: ESCAP.
Ministry of Fisheries and Aquatic Resources Development (2020). Fisheries Statistics 2019. Colombo (Sri Lanka): Ministry of Fisheries and Aquatic Resources Development.
Niu, Z., Liu, C., Gunessee, S. & Milner, C. (2018). Non-tariff and overall protection: evidence across countries and over time. Review of World Economics, 154, 675–703.
Rijksoverheid (2018). Beleidsnota Investeren in Perspectief. Den Haag: Ministerie van Buitenlandse Zaken.
Sandaruwan, K. P. G. L. & Weerasooriya, S. A. (2019). Non-tariff measures and sustainable development: The case of the European Union import ban on seafood from Sri Lanka. Working Paper Series, No. 185. Bangkok: Asia-Pacific Research and Training Network on Trade (ARTNeT).
VN (2015). Resolution adopted by the General Assembly on 25 September 2015: Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable development. New York: United Nations.
UNCTAD (2012). International Classification of Non-Tariff Measures.