De handelsrelatie tussen Europa en de VS

Auteurs: Loe Franssen, Marcel van den Berg, Alex Lammertsma

De Verenigde Staten zijn een belangrijke handelspartner voor de Europese Unie en andersom. Die handelsrelatie gaat echter niet zonder wrijving. In de afgelopen jaren heeft dat geleid tot het instellen of verhogen van zowel Amerikaanse als Europese importtarieven als tot het dreigen daarmee. Om welke producten ging het en wat was de waarde van die verhogingen? Zo stelde de regering Trump invoerheffingen in op Europees staal en aluminium. In reactie daarop stelde Europa (hogere) importtarieven in op Amerikaanse producten. De effecten van deze Europese tegenmaatregelen komen in een event study aan bod. Heeft deze tariefverhoging ertoe geleid dat Nederlandse bedrijven deze producten minder vaak (of zelfs helemaal niet meer) uit de VS invoeren? En wat gebeurde er met de prijzen en hoeveelheden van deze import?

1.1Inleiding

Waar de handelstarieven na de oprichting van de Wereldhandelsorganisatie in 1995 jarenlang terugliepen, zijn de internationale spanningen op het gebied van het handelsbeleid met het aantreden van president Trump terug van weggeweest. In plaats van het vervolgen van de weg naar verdere vrijhandel en het verlagen van handelsbarrières, bewandelen de grote handelsblokken zoals de VS, de Europese Unie en China – onder andere met het verhogen van importtarieven – de weg van protectionisme. Grote verdragen zoals TPP en TTIP zijn gestrand, staan politiek ter discussie of ondervinden weinig draagvlak. Nederland zit daarbij als lid van de EU tussen het grote geweld van de VS en China, en de VS en de EU.

Als zodanig is het beschermen van de eigen industrie voor oneerlijke concurrentie nooit weggeweest. Al lang voordat Trump president werd, voerde de VS al in de jaren dertig maar ook in de jaren tachtig en negentig een beleid om dumping tegen te gaan. Er is sprake van dumping wanneer voor goederen veel minder betaald moet worden dan gebruikelijk is in het land van herkomst; als zodanig wordt dumping door exporteurs gebruikt om in het buitenland marktpositie te veroveren. Als maatregel werden er vaak anti-dumping heffingen opgelegd. Het ging daarbij om producten als elektronica, staal, kleding en TV-schermen (NBER, 2020). Vanaf de jaren negentig tot aan het presidentschap van Trump kenmerkte het Amerikaanse beleid zich juist door minder tarieven en meer vrijhandel. Met Trump en zijn ‘America first’-beleid kreeg protectionisme echter een nieuw momentum.

De VS handelt met een groot aantal landen en de EU is daarbij een belangrijke handelspartner. Zo worden er bijvoorbeeld veel landbouwproducten, (onderdelen van) auto’s en vrachtwagens van de EU naar de VS geëxporteerd en levert de VS bijvoorbeeld (onderdelen van) vliegtuigen en software aan de EU. In die handelsrelatie was er de afgelopen jaren een aantal conflicten, bijvoorbeeld ten aanzien van de subsidies aan de vliegtuigbouwindustrie en de landbouw.

Dit hoofdstuk geeft een overzicht van de handelsrelatie tussen de EU en de VS, de spanningen die daarin optraden, en onderzoekt de effecten van de Europese tarieven op Nederlandse bedrijven. Specifiek staan de volgende vier vragen centraal:

1. Hoe belangrijk zijn de EU en VS voor elkaar wat betreft de handel?
2. Welke spanningen traden er op in deze handelsrelatie en wanneer is er gedreigd met welke tariefmaatregelen en welke daarvan zijn ook daadwerkelijk ingevoerd?
3. Hebben de Europese tariefsverhogingen ertoe geleid dat Nederlandse bedrijven de getarifeerde goederen minder vaak invoeren?
4. Wat gebeurde er met de prijzen en hoeveelheden van de geïmporteerde goederen na de Europese tariefsverhoging?

Leeswijzer

Paragraaf 1.2 geeft een overzicht op welke punten er spanningen in de handelsrelatie tussen de VS en de EU zijn ontstaan en welke producten daarbij getarifeerd werden en wanneer. Ook het dreigen met tariefmaatregelen en mogelijke vergelding is hierbij meegenomen. In paragraaf 1.3 wordt heel specifiek gekeken naar de tarieven die de Europese Commissie in juni 2018 heeft ingesteld op producten die geïmporteerd worden uit de Verenigde Staten. Daarbij wordt in een event study in beeld gebracht om welke producten het ging en hoeveel importwaarde het behelsde, wat er vervolgens met de importprijzen, -hoeveelheden en importeurs van die producten gebeurde. Daarbij wordt zowel gekeken naar het moment waarop de tariefverhoging werd aangekondigd als naar het daadwerkelijke moment van invoering.

1.2De spanning in de handelsrelatie tussen de EU en de VS

Ruim een vijfde van Amerikaanse goederenhandel vindt plaats met EU

De Verenigde Staten en de Europese Unie zijn al jarenlang belangrijke handelspartners van elkaar, zie figuur 1.2.1. De VS importeert daarbij aanzienlijk meer goederen uit de EU dan ze naar de EU exporteert. Zo importeerde de VS in 2019 voor 463 miljard euro aan goederen uit de EU terwijl ze 302 miljard aan goederen naar de EU exporteerde. De VS heeft met de EU een structureel en groeiend tekort op de goederenbalans, iets wat voor de Amerikaanse regering een doorn in het oog is. De export van goederen naar de EU was daarbij ruim 20 procent van de totale export van Amerikaanse goederen; de import van goederen uit de EU was ook ruim 20 procent van de totale Amerikaanse import van goederen, zie figuur 1.2.2.noot1 Wat de handel in diensten betreft, heeft de VS al jarenlang een handelsoverschot met de EU. In 2019 importeerde de VS 186 miljard euro aan diensten uit de EU terwijl het 249 miljard euro naar de EU exporteerde. De export van diensten naar de EU was ruim 35 procent van de totale export van Amerikaanse diensten; de import van diensten uit de EU was ook bijna 32 procent van de totale import van dienstendiensten.

Het aandeel van de EU in de totale Amerikaanse export van goederen lag tot 2009 rond de 21 procent, zie figuur 1.2.2. Na de financiële crisis in 2009 zakte dit aandeel terug tot 16,7 procent. Daarna nam het geleidelijk weer toe tot ruim 20 procent in 2019. Ook het aandeel van de EU in de totale Amerikaanse import daalde na 2009, maar deze daling is kleiner dan voor het aandeel in de Amerikaanse export. De Europese economie herstelde na de financiële crisis namelijk veel minder snel dan de Amerikaanse economie. Net zoals bij de goederen trad er ook bij de diensten een daling op van het aandeel van de EU; die daling in het aandeel van de EU is vergelijkbaar met die voor de goederen. Na 2009 kwam het Europese aandeel in de Amerikaanse export en import van diensten niet meer terug op het niveau van voor 2009.

Toon tabel1.2.1 Handel VS met EU vanuit het Amerikaanse perspectief (mld euro)Verberg tabel1.2.1 Handel VS met EU vanuit het Amerikaanse perspectief (mld euro)

1.2.1 Handel VS met EU vanuit het Amerikaanse perspectief (mld euro)

Jaar	Export goederen naar EU	Import goederen uit EU	Export diensten naar EU	Import diensten uit EU
2000	179,6	240,5	102,5	91,3
2001	177,7	247,9	99,4	93,7
2002	152,9	240,8	100,3	91,8
2003	135,4	219,2	89,1	82,6
2004	138,1	226,3	97,0	85,2
2005	151,3	251,6	105,1	91,1
2006	171,7	266,1	115,6	103,5
2007	181,6	263,0	129,8	106,7
2008	188,4	254,4	132,2	106,5
2009	161,5	204,7	128,4	104,0
2010	183,0	244,6	139,5	113,3
2011	196,4	269,7	145,3	115,3
2012	209,7	301,5	159,4	125,8
2013	199,9	295,6	158,4	121,6
2014	210,3	320,3	171,7	130,8
2015	246,7	388,5	212,3	159,6
2016	244,9	378,6	220,7	161,4
2017	252,2	387,1	230,0	170,8
2018	271,3	414,8	229,9	166,0
2019	302,2	462,6	249,2	186,1
Bron: BEA (2020)

Toon tabel1.2.2 Aandeel EU in de totale export en import van goederen en diensten van de VS vanuit het Amerikaanse perspectief (%)Verberg tabel1.2.2 Aandeel EU in de totale export en import van goederen en diensten van de VS vanuit het Amerikaanse perspectief (%)

1.2.2 Aandeel EU in de totale export en import van goederen en diensten van de VS vanuit het Amerikaanse perspectief (%)

Jaar	Aandeel EU in totaleAmerikaanse export van goederen	Aandeel EU in totale Amerikaanse import van goederen	Aandeel EU in totale Amerikaanse export van diensten	Aandeel EU in totale Amerikaanse import van diensten
2000	21,1	18,0	31,8	38,2
2001	21,8	19,2	31,3	37,8
2002	20,7	19,4	32,9	37,2
2003	21,0	19,5	33,8	37,0
2004	20,9	18,9	35,0	36,5
2005	20,6	18,5	34,6	36,3
2006	20,7	17,8	34,3	37,2
2007	21,4	18,2	35,9	38,0
2008	21,2	17,5	36,0	37,2
2009	21,1	18,1	34,3	35,6
2010	18,8	16,7	31,8	34,4
2011	18,2	16,8	31,4	35,0
2012	17,2	16,8	29,9	34,4
2013	16,7	17,1	29,2	34,7
2014	17,1	17,8	30,2	35,4
2015	18,1	19,0	30,7	35,6
2016	18,6	19,0	31,3	34,9
2017	18,3	18,6	31,3	35,4
2018	19,1	19,2	31,5	34,9
2019	20,5	20,6	31,9	35,4
Bron: BEA (2020)

Hoewel de Europese Unie en de Verenigde Staten onderling aanzienlijke bilaterale handels- en investeringsrelaties hebben, hebben ze ook een aantal langlopende handelsgeschillen. Daarnaast speelt dat er gemiddeld genomen op Amerikaanse goederen hogere EU-heffingen gelden dan Amerikaanse heffingen op import uit de EU (Delamaid, 2018; Felbermayr, 2018). De Wereldhandelsorganisatie is daarbij het podium waarop handelsgeschillen beslecht kunnen worden. De Wereldhandelsorganisatie kent namelijk een geschillencommissie, waarbij lidstaten handelsbarrières van andere lidstaten kunnen aanvechten (Carbaugh, 2015). Als de Wereldhandelsorganisatie het conflict erkent, kan ze het aanvechtende land toestaan om bijvoorbeeld via verhoging van invoertarieven de schade te compenseren. Tegen uitspraken van de WTO kan geen beroep worden aangetekend. Trump heeft in december 2019 echter benoemingen voor deze geschillencommissie geblokkeerd waardoor er onvoldoende leden meer zijn om besluiten te mogen nemen (Baschuk, 2020; Nu.nl, 2020a). Eén van de redenen waarom de Amerikaanse regering benoemingen blokkeert, is vanwege de status van China als ontwikkelingsland die het land in de ogen van de Amerikanen oneerlijke voordelen oplevert.

Eerdere handelsconflicten: vliegtuigbouw, landbouw en TTIP

Een geschil dat aan tafel van de Wereldhandelsorganisatie werd uitgevochten, is dat rondom de subsidies aan Europese en Amerikaanse vliegtuigbouwers. Als zodanig gaat dit conflict terug tot 2004. De Europese vliegtuigindustrie is namelijk jarenlang gesteund met Europese subsidies en de Amerikaanse met steun van de Amerikaanse overheid. Bij de Europese vliegtuigbouwers ging het om 14 miljard euro aan steun waarvan 12 miljard aan leningen; wat betreft de Amerikaanse vliegtuigbouwers ging het om 15 miljard euro steun (USTR, 2019c; Evans & Weir, 2020).

Een ander langlopend handelsconflict tussen de EU en de VS betreft de landbouw. Zo gaf de Amerikaanse overheid aan het begin van dit decennium ruim 7 miljard euro subsidies aan de landbouwsector als aanvulling op lage verkoopprijzen; in 2019 was dit opgelopen tot 20 miljard (Charles, 2019; USDA, 2020). In 2018 gaf de Europese Unie in totaal 58,8 miljard euro uit aan landbouwsubsidies, aanzienlijk meer dan de VS (Europese Commissie, 2020). Belangrijke argumenten hiervoor zijn voedselzekerheid en inkomenssteun aan boeren. Als zodanig gaat dit beleid in Europa terug tot begin jaren zestig. Het conflict betreft echter niet alleen landbouwsubsidies, zo weigert de EU ook om genetisch gemodificeerde gewassen uit de VS toe te laten.

Ondanks deze conflicten werd er vanaf 2014 onderhandeld over TTIP, het Transatlantic Trade and Investment Partnership. Het was een veelomvattend vrijhandelsverdrag tussen de EU en de VS dat gericht was op het vergroten van de toegang tot elkaars markten, het verminderen van regelgeving en het terugbrengen van niet-tarifaire maatregelen. Vlak na zijn aantreden als president trok Trump zich terug uit de onderhandelingen (Lu, 2020). Tot dat moment verliepen de onderhandelingen over TTIP stroef omdat er een aantal punten was waarover moeilijk overeenstemming bereikt kon worden, zoals op het gebied van milieu, consumentenbescherming en de internationale geschillencommissie (Sims & Stone, 2016; Serráo, 2020; Chase, 2020).

America first – het Amerikaanse handelsbeleid sinds 2017

Met het aantreden van Trump als president van de VS in januari 2017 kreeg de handelsrelatie tussen de EU en de VS een ander momentum. Trumps beleid had als motto ‘America first’ en dat gold ook voor de buitenlandse betrekkingen. De essentie van dit beleid is het beschermen van de Amerikaanse industrie en landbouw tegen oneerlijke handelspraktijken en het instandhouden van de werkgelegenheid, het bevorderen van de economische groei, het beschermen van intellectueel eigendom en het behouden van de Amerikaanse innovatiekracht (Lu, 2020). Het terugdringen van het handelstekort behoorde onder deze president ook tot één van de speerpunten van het Amerikaanse handelsbeleid. Zo was in 2019 het totale handelstekort van de VS 515 miljard euro, wat 2,7 procent van het bbp was, zie figuur 1.2.3. Het handels­tekort op de goederenbalans van 772 miljard euro (4,0 procent van het bbp) werd maar gedeeltelijk gecompenseerd door een overschot van 257 miljard (1,3 procent van het bbp) op de dienstenbalans.

Toon tabel1.2.3 Handelssaldo VS als percentage van het bbp (%)Verberg tabel1.2.3 Handelssaldo VS als percentage van het bbp (%)

1.2.3 Handelssaldo VS als percentage van het bbp (%)

Jaar	Handelssaldo goederen en diensten	Handelssaldo goederen	Handelssaldo diensten
1980	-0,7	-0,9	0,2
1981	-0,5	-0,9	0,4
1982	-0,7	-1,1	0,4
1983	-1,6	-1,8	0,3
1984	-2,7	-2,8	0,1
1985	-2,8	-2,8	0,0
1986	-3,0	-3,2	0,1
1987	-3,1	-3,3	0,2
1988	-2,2	-2,4	0,2
1989	-1,7	-2,1	0,4
1990	-1,4	-1,9	0,5
1991	-0,5	-1,2	0,7
1992	-0,6	-1,5	0,9
1993	-1,0	-1,9	0,9
1994	-1,4	-2,3	0,9
1995	-1,3	-2,3	1,0
1996	-1,3	-2,4	1,1
1997	-1,3	-2,3	1,1
1998	-1,8	-2,7	0,9
1999	-2,7	-3,5	0,8
2000	-3,6	-4,4	0,8
2001	-3,4	-4,0	0,6
2002	-3,8	-4,3	0,5
2003	-4,3	-4,7	0,4
2004	-5,0	-5,4	0,4
2005	-5,5	-6,0	0,5
2006	-5,5	-6,1	0,5
2007	-4,9	-5,7	0,8
2008	-4,8	-5,7	0,8
2009	-2,7	-3,5	0,8
2010	-3,4	-4,3	1,0
2011	-3,6	-4,8	1,2
2012	-3,2	-4,6	1,3
2013	-2,7	-4,2	1,5
2014	-2,8	-4,3	1,5
2015	-2,7	-4,2	1,5
2016	-2,6	-4,0	1,4
2017	-2,6	-4,1	1,5
2018	-2,8	-4,3	1,5
2019	-2,7	-4,0	1,3
Bron: BEA (2020), IMF (2020); bewerking CBS.

Al op zijn eerste werkdag als president besloot hij dat de VS zich terugtrok uit het Trans Pacific Partnership (TPP). Verder kondigde Trump eind april 2017 aan dat hij elke bestaande handels- of investeringsovereenkomst en handelsrelatie wilde heronderhandelen of beëindigen als deze – in zijn ogen – onder de streep de Amerikaanse belangen schaadt. Trump geeft daarbij de voorkeur aan bilaterale handelsovereenkomsten boven overeenkomsten met een groep van landen (Lu, 2020). Om dit beleid verder vorm te geven, gaf Trump eind april 2017 opdracht om het effect van alle handels- en investeringsovereenkomsten te beoordelen die binnen een half jaar afliepen. Concreet werd onderzocht of deze overeenkomsten Amerikaanse werknemers en bedrijven schaadden, het handelstekort verbeterden, handelsbarrières verminderden en de export van de VS vergrootten.

Amerikaanse invoerheffingen op wasmachines en zonnepanelen

Op 22 januari 2018 werden er naar aanleiding van de bevindingen van de United States International Trade Commission (USITC) invoertarieven opgelegd op wasmachines en zonnepanelen.noot2 Deze aankondiging kwam na een jaar van veel woorden over het beperken van goedkope producten uit China en Zuid-Korea, maar weinig daden (Swanson & Plumer, 2018). Voor de eerste 1,2 miljoen wasmachines was het tarief 20 procent en 50 procent daarboven. Na twee jaar zouden deze tarieven naar respectievelijk 16 procent en 40 procent verlaagd worden. De heffing op wasmachines had een jaarlijkse geschatte opbrengst van 0,5 miljard euro voor de Amerikaanse schatkist. Deze maatregel raakte de EU maar gedeeltelijk aangezien slechts circa 10 procent van de Amerikaanse import van zonnepanelen uit de EU komt (USTradeNumbers, 2020); de rest komt voor circa 70 procent uit Zuid-Oost Azië. In 2019 ging het om circa 100 miljoen euro aan import van wasmachines vanuit de EU naar de VS (York, 2020). Voor Europa betekende dit zo’n kleine 50 miljoen aan extra Amerikaanse importheffingen. Op de totale handel tussen de EU en VS waren dit relatief kleine bedragen.

Voor zonnepanelen werd een tarief van 30 procent ingesteld; de eerste 11,5 miljoen panelen waren ieder jaar vrijgesteld van deze heffing. In het vierde jaar zou dit tarief naar 15 procent verlaagd worden (BBC, 2018; Gonzales, 2018; USTR, 2018). De heffing op zonnecellen had een jaarlijkse geschatte opbrengst van 0,7 miljard euro (York, 2020). Meer dan 90 procent van de Amerikaanse import van zonnecellen wordt geleverd vanuit Zuid-Oost Azië en nog 6 procent uit niet-Europese landen als Mexico en Turkije (Statista, 2020). Qua import betekent dit dat minder dan circa 300 miljoen euro aan import vanuit de EU hierdoor werd geraakt (Platzer, 2018). Voor Europa betekende dit maximaal zo’n 25 miljoen euro aan extra Amerikaanse importheffingen. Ook dit was een relatief klein bedrag op de totale handel.

Amerikaanse tarieven op staal en aluminium en de verdere reacties

Op 8 maart 2018 kondigde president Trump aan dat hij op buitenlands staal en alumimium importtarieven zou gaan heffen: voor staal 25 procent en voor aluminium 10 procent (Europees Parlement, 2018; Lu, 2020). De Amerikaanse regering rechtvaardigde deze tarieven op basis van het schaden van de nationale veiligheid. Daarop kondigde de EU op 26 maart aan dat ze per 22 juni 2018 op circa 180 Amerikaanse producten de importtarieven met 25 procentpunt zouden gaan verhogen. Het betrof niet alleen staal en aluminium maar ook voedings- en genotmiddelen zoals whisky, sinaasappelsap, vlees, kaas en graan, staal- en aluminiumproducten en gefabriceerde goederen als make-up, kleding, motoren en boten (Europees Parlement, 2018; WTO, 2018). De totale invoerwaarde van deze producten was 2,7 miljard euro in 2018. Deze tariefverhogingen heeft de Europese landen circa 0,5 miljard aan extra importheffingen opgeleverd. Naast dit pakket staat er nog een extra pakket aan tariefverhogingen op meer dan 150 producten in de planning vanaf 23 maart 2021. Dit pakket betreft 3 miljard euro aan import door de EU uit de VS met 0,6 miljard euro als voorziene extra importheffingen.

Op 1 juni 2018 gingen de Amerikaanse tariefsverhogingen op buitenlands staal en aluminium daadwerkelijk in. De tarieven hadden betrekking op 5,0 miljard euro aan Amerikaanse import van staalproducten uit de EU en 1,0 miljard aan aluminiumproducten. Nederland exporteerde in 2017 ter waarde van 570 miljoen euro aan staal naar de VS (CBS, 2018). Gegeven de tarieven betekende dit 1,4 miljard euro aan extra Amerikaanse importheffingen op Europese producten (WTO, 2018). Op 22 juni gingen de Europese tarieven zoals aangekondigd omhoog.

Dispuut over subsidies voor vliegtuigbouwers aanleiding voor verdere maatregelen in 2019

Vooruitlopend op de beslissing van de Wereldhandelsorganisatie presenteerde de VS op 8 april 2019 een lijst van 18 miljard euro aan Europese exportproducten waarop ze van plan was om vooral voor Frankrijk, Duitsland, Spanje en het Verenigd Koninkrijk een extra importheffing te leggen als vergelding voor de Europese subsidies aan de vliegtuigindustrie. Deze lijst bevatte goederen zoals niet-militaire vliegtuigen en onderdelen daarvoor, wijn, bevroren vis, kaas, citrusvruchten, kleding en keukengereedschap (Vaughn, 2019; Lu, 2020). Een kleine drie maanden daarna, op 1 juli 2019, stelde de VS (additionele) invoerheffingen voor op nog eens 89 goederen uit de EU als vergelding voor het niet naleven van de WTO-regels met betrekking tot de subsidies aan de vliegtuigindustrie (Lu, 2020). Dit aanvullende pakket invoerheffingen betrof een handelswaarde van 22 miljard euro, 3,5 miljard meer dan in april. Het betreft producten zoals varkensvlees, boter, kaas, olijven, fruit, koffie, en koper- en zinkproducten (USTR, 2019a).

Op 2 oktober 2019 besloot de Wereldhandelsorganisatie dat de VS toestemming kreeg om 6,7 miljard euro jaarlijks extra aan importheffingen op te leggen als vergelding voor de marktverstorende subsidies aan de Europese vliegtuigindustrie (WTO, 2019). Daarmee werd een 15 jaar oud handelsconflict beslecht. Gegeven dit besluit van de Wereldhandelsorganisatie legde de VS op 18 oktober als vergelding extra tarieven op van 10 procent op burgervliegtuigen en 25 procent op Europese landbouwproducten zoals kaas, citrusvruchten, wijn, olijven, boter, koffie, gedrukte boeken, likeuren en whisky; voor kleding was dit 25 procent extra. De bulk van deze tarieven kwam opnieuw voor rekening van import uit Frankrijk, Duitsland, Spanje en het VK, de vier landen die verantwoordelijk waren voor de subsidies (Hepher et al., 2019; USTR, 2019b; USTR, 2019c). Voor Nederland was het effect beperkt; slechts 49 miljoen euro aan export van voedingsmiddelen werd geraakt (CBS, 2019a). Waar de tarieven in juli en oktober 2019 al verhoogd waren, kondigde de VS op 2 december 2019 aan deze tarieven verder te verhogen tot 100 procent en ook tarieven te gaan heffen op andere Europese producten (Lu, 2020). Vanaf 18 maart 2020 werden alleen de importtarieven voor vliegtuigen verder verhoogd van 10 procent naar 15 procent (Lu, 2020; USTR, 2020b).

Niet alleen de VS heeft bij de WTO de subsidies voor de Europese vliegtuigbouwindustrie aangevochten, maar ook de EU heeft dit gedaan voor de subsidies aan de Amerikaanse vliegtuigbouwindustrie. Op 29 september 2020 ging de WTO akkoord met 3,4 miljard euro aan nieuwe Europese importheffingen op Amerikaanse producten als gevolg van de illegale staatsteun aan de Amerikaanse vliegtuigindustrie (Nu.nl, 2020b; Van der Veen, 2020). De EU heeft vervolgens het wel of niet invoeren en het moment daarvan over de Amerikaanse verkiezingen begin november 2020 heen getild in de hoop dat gesprekken met een eventuele Biden-regering, de democratische kandidaat voor het presidentschap, beter zouden verlopen (Baschuk & Stearns, 2020). Op 13 oktober gaf de EU namelijk aan dat ze met de VS willen onderhandelen om tot een schikking te komen over de financiële steun aan de vliegtuigbouwindustrie (Blenkinsop et al., 2020; Sardana, 2020). Als de Europese heffingen toch zouden worden opgelegd, dan zullen deze gericht zijn op onder andere (onderdelen van) vliegtuigen, wijn, sterke drank, koffers, tractoren, bevroren vis en producten van gedroogde uien en kersen (Blenkinsop et al., 2020). In dat geval zou Trump deze Europese heffingen meer dan evenredig gaan vergelden. Daarmee dreigde hij op 16 oktober 2020 (Sardana, 2020). Na de Amerikaanse verkiezingen heeft de EU alsnog besloten om op 10 november 3,4 miljard euro aan importheffingen op Amerikaanse producten op te leggen (Nu.nl, 2020c). Het gaat om onder andere vliegtuigen en vliegtuigonderdelen, maar ook om goederen zoals fruit, noten, andere landbouwproducten, sterke drank, casinotafels en bouwmaterialen.

Dreigen met Amerikaanse importtarieven op Europese auto’s

Een ander gevoelig punt in de handelsrelatie tussen de VS en de EU betreft de invoer van auto’s en auto-onderdelen (van Harn et al., 2019). Waar de VS een importarief heft op auto’s van 2,5 procent, is het Europese tarief op de import van Amerikaanse auto’s en onderdelen 10 procent. Met zo’n 35 miljard euro is de VS de grootste markt voor Europese auto’s (Brunsden, 2019). In mei 2019 stuurde Trump aan op handelsgesprekken met de EU en Japan om hun auto-export naar de VS te beperken (Lu, 2020). Op 22 januari 2020 dreigde Trump met importtarieven van 25 procent (Reuters, 2020). Het zou dan gaan om extra Amerikaanse importtarieven van ruim 7,5 miljard euro. Van het daadwerkelijk opleggen van dergelijke importtarieven is het echter nog niet gekomen. Vooral Duitsland, het Verenigd Koninkrijk en Italië zouden hierdoor geraakt worden (CBS, 2019). Met 200 miljoen euro aan export van auto’s en auto-onderdelen van Nederland naar de VS zou Nederland beperkt geraakt worden. Het indirecte effect via de Duitse auto-industrie is echter veel groter. De Neder­landse industrie is namelijk een belangrijke toeleverancier voor de Duitse auto-industrie. In totaal zou ruim een half miljard euro aan Nederlandse toegevoegde waarde geraakt worden.

Dreigen met vergelding van Europese heffingen op Amerikaanse digitale diensten

Op 21 maart 2018 heeft de Europese Commissie nieuwe regels voorgesteld om digitale diensten te belasten (Asen, 2018; European Commissie, 2018). Het bestaande belastingsysteem hield namelijk onvoldoende rekening met de digitalisering van de economie. Zo betalen multinationals conform de internationale belastingregels vennootschapsbelasting daar waar de productie plaatsvindt en niet waar de gebruikers van de diensten wonen. Daardoor is er een mismatch tussen waar de toegevoegde waarde wordt gecreëerd en waar de belasting betaald wordt. Voor een sociaal media platform wordt er bijvoorbeeld belasting betaald in het land waar het platform is ontwikkeld, maar niet in het land waar de gebruiker bijvoorbeeld advertenties te zien krijgt in ruil voor het gebruik van het platform.

De Europese Commissie heeft daarom twee wetgevingsvoorstellen gedaan. Het eerste voorstel was om de vennootschapsbelasting zo te hervormen dat winsten geregistreerd zouden gaan worden daar waar een bedrijf interactie heeft met gebruikers. Het tweede voorstel was om tijdelijke belastingen in het leven te roepen die de belangrijkste digitale activiteiten belast die nu aan belastingheffing in de EU ontsnappen. Gegeven een tarief van 3 procent werd een belastingopbrengst geschat van 5 miljard euro. Voorzien was dat alleen bedrijven met meer dan 750 miljoen euro aan opbrengsten wereldwijd en 50 miljoen in de EU deze belasting zouden moeten betalen zodat startups en scale-ups ontzien zouden worden. In het voorjaar van 2020 hadden Oostenrijk, Frankrijk, Italië en Polen besloten om een digitale dienstenbelasting in te stellen (Asen, 2020). In de praktijk zijn deze digitale dienstenbelastingen niet ingevoerd of uitgesteld.

Omdat deze belastingen met name bedrijven uit de VS raken, beschouwt de VS ze als discriminatoir. De VS heeft daarom gedreigd met vergelding (Asen, 2020) in de vorm van 2 miljard euro aan importheffingen op 63 Franse producten. Het betrof producten als boter, kaas, make-up, handtassen en porselein waar de VS een extra importtarief van 100 procent op zou heffen (USTR, 2019d; Lu; 2020). Frankrijk heeft daarop besloten om de digitale dienstenbelasting tot december 2020 op te schorten in ruil voor het uitblijven van extra importheffingen op Franse goederen (Asen, 2020). Op 2 juni 2020 kondigde de VS aan om onderzoek te gaan doen naar digitale dienstenbelastingen zoals die door enkele EU-lidstaten maar ook door andere landen zijn ingesteld. Al op 26 juni kondigde de VS aan dat ze van plan was om voor Frankrijk, Duitsland, Spanje en het Verenigd Koninkrijk naar aanleiding van hun dienstenbelastingen extra heffingen in te willen gaan stellen. Daarbij zou het gaan om 2,8 miljard euro aan importen uit deze landen. Specifiek betrof het producten als brood, gebak, olijven, koffie, bier, sterke drank en trucks waarvoor een extra tarief van 100 procent zou gaan gelden. De Europese Unie dreigde hierop op 1 juli 2020 om een nog scherpere houding aan te nemen ten aanzien van de digitale heffingen (Whitten, 2020).

Op verschillende Europese en Amerikaanse producten zijn de afgelopen jaren dus importheffingen ingesteld. Soms is daarmee alleen gedreigd, soms zijn ze daadwerkelijk opgelegd. De waarde van de extra importheffingen en de landen die het betreft, verschilt onderling sterk. Paragraaf 1.3 licht de Europese importheffingen naar aanleiding van de Amerikaanse heffingen op staal en aluminium uit, en bekijkt specifiek voor deze producten wat de directe effecten waren op de invoerprijzen en de hoeveelheden van de import.

1.3Europese importtarieven: De gevolgen voor Nederlandse importeurs

Zoals paragraaf 1.2 liet zien, hebben de spanningen in de handelsrelatie tussen de VS en Europa al een lange geschiedenis. Desondanks zijn deze spanningen sinds 2018 pas echt duidelijk merkbaar en in toenemende mate onderdeel van het maatschappelijk debat. Nadat de VS op 8 maart 2018 importtarieven aankondigde voor aluminium en staal (zie paragraaf 1.2), kondigde de EU op 26 maart aan dat ze per 22 juni 2018 importtarieven gingen heffen op 182 diverse producten uit de VS.

Dit had uiteraard ook gevolgen voor Nederland. Nederland importeerde in 2017 immers voor 207 miljoen euro aan deze getarifeerde producten uit de Verenigde Staten. De tarief­verhogingen waren aanzienlijk. Aangezien het gemiddelde percentage op die producten omhoog ging van 5 naar 30 procent, oftewel een toename van 500 procent, is dit een belangrijk moment in de handelsrelatie met de Verenigde Staten. Deze paragraaf bekijkt dan ook specifiek de effecten van die tariefgolf voor de Nederlandse importwaarde, -‍hoeveelheid en gemiddelde importprijs van deze getarifeerde goederen.

Figuur 1.3.1 laat de ontwikkeling van de importheffing zien die Nederlandse importeurs op Amerikaanse producten hebben afgedragen aan de Nederlandse douane. Dit bedrag komt tot stand door de invoerwaarde van elk product te vermenigvuldigen met het geldende tarief in die periode. Dit bedrag schommelde tussen 2013 en 2017 per kwartaal zo rond de 1 tot 1,5 miljoen euro. Vanaf juni 2018 (de rode verticale lijn) is een duidelijke stijging zichtbaar. Vanaf dat moment gaan de additionele tarieven in en stijgt de waarde van de betaalde tarieven naar gemiddeld zo’n 6 miljoen euro per kwartaal. De piek in het eerste kwartaal van 2019 wordt met name veroorzaakt door de import van één specifiek product. In totaal hebben de Europese tariefverhogingen gezorgd voor 44,5 miljoen aan extra afgedragen invoerheffingen.

Om een beter beeld te krijgen van de gevolgen van deze maatregelen op de totale Nederlandse import van deze producten geeft figuur 1.3.2 een beschrijvend beeld. Naast totale importwaarde (linksboven), worden ook de totale importhoeveelheden (rechtsboven), mediane eenheidswaarden (of unit values, linksonder) en aantallen importeurs (rechtsonder) gevolgd over de tijd. Daarbij wordt gekeken naar de import van deze producten vanuit de Verenigde Staten, alsook naar de import vanuit de Europese Unie.noot3 Dit geeft een beter beeld van het differentiële effect van de tarieven. Wanneer er bijvoorbeeld een sterke daling waarneembaar is van de import uit zowel de VS als de EU, dan kan dit niet verklaard worden door de tarieven, die blijven immers 0 procent voor import vanuit de EU. Tot slot geeft de eerste verticale rode lijn in figuur 1.3.2 het moment van aankondiging van de tariefverhoging aan en de tweede lijn het moment waarop de tariefverhoging daadwerkelijk inging.

Opmerkelijke daling in de importwaarde

Uit figuur 1.3.2 (linksboven) blijkt dat de importwaarde van deze getarifeerde producten uit de VS aan het einde van 2016 en begin 2017 piekt, om daarna terug te zakken naar het niveau van begin 2016. Direct na de aankondiging van de Europese tarieven in het tweede kwartaal van 2018 zet echter een sterke neerwaartse trend in die – met uitzondering van een toename in het tweede kwartaal van 2018 – versterkt lijkt te worden nadat de tarieven daadwerkelijk van kracht gaan in het derde kwartaal van 2018. Deze neerwaartse trend is met name toe te schrijven aan een sterke afname van de ingevoerde hoeveelheden (figuur 1.3.2, rechtsboven) en lijkt niet gepaard te gaan met een afname in de mediane prijs (figuur 1.3.2, linksonder). Wat betreft de Nederlandse invoer van dergelijke producten uit de Europese Unie zijn deze trends niet zichtbaar: de totale importwaarde, hoeveelheid en mediane prijs van deze bundel aan producten blijft nagenoeg constant in diezelfde periode. Het aantal Nederlandse bedrijven dat tenminste één van deze producten importeert neemt toe, een trend die zowel aanwezig is in de Verenigde Staten als in de Europese Unie (figuur 1.3.2, rechtsonder).

Deze resultaten geven verschillende inzichten. Het voornaamste is dat de totale importwaarde afneemt. Dit kan ofwel komen doordat Nederlandse bedrijven minder van deze producten uit de VS zijn gaan importeren, of doordat ze een lagere prijs gaan betalen voor deze producten. In dat laatste geval zou de Amerikaanse exporteur zijn prijs dus hebben moeten laten zakken. Deze gedachtegang is gebaseerd op de aanname dat de exporteur zijn concurrentiepositie in de buitenlandse afzetmarkt wil behouden en daarom (deels) de kosten van de tariefverhoging op zich neemt. Figuur 1.3.2 toont echter geen bewijs voor een dalende prijs, wat betekent dat er een ‘passthrough effect’ optreedt: de Nederlandse importeur draait zelf op voor de tarifaire kosten die de Europese Unie instelt voor deze Amerikaanse producten. Hoofdstuk 2 bekijkt hoe invoerheffingen in het algemeen – niet alleen deze specifieke Europese tariefverhogingen jegens Amerika – uitwerken voor de Nederlandse importeur, de importprijzen en -hoeveelheden.

Het paneel rechtsboven in figuur 1.3.2 laat zien dat de afname van de totale importwaarde samen gaat met een daling in de geïmporteerde hoeveelheden uit de VS. Dit suggereert dat het effect van de tarieven op Nederlandse importeurs zodanig is dat ze minder van deze producten gaan importeren, omdat de tarifaire kosten met name bij hen komen te liggen. Dit zijn echter pas beschrijvende resultaten, er kunnen veel andere dingen spelen die deze trends kunnen verklaren. Denk daarbij bijvoorbeeld aan seizoensgebonden vraag naar bepaalde producten, schommelingen in de olieprijs, politieke spanningen of andere oorzaken die de handelsrelatie met de Verenigde Staten kunnen beïnvloeden. Daarom is de econometrische exercitie belangrijk, omdat daar gecontroleerd kan worden voor dit soort externe oorzaken en het effect van de tarieven geïsoleerd kan worden.

Importtarieven leiden tot een duidelijke afname in de import van deze producten

Figuur 1.3.3 toont de maandelijkse effecten van de Europese importtarieven op de Nederlandse invoer van deze Amerikaanse producten.noot4 Specifiek wordt hier het maandelijkse verschil in de voornaamste importkenmerken gemeten tussen de invoer uit de Verenigde Staten en die uit de Europese Unie sinds februari 2018 (t=–5), oftewel één maand vóór de aankondiging van de tarieven. Tot slot vertegenwoordigt t het moment van het in werking treden van de tariefverhoging. Vanaf die maand zien we dat de Nederlandse importwaarde en importhoeveelheden van deze producten uit de Verenigde Staten significant lager liggen dan in de maand voor de aankondiging van de tarieven. Ook lijkt er een afname van het aantal Nederlandse importeurs plaats te vinden, al is dit effect niet robuust. Daarmee worden de beschrijvende resultaten van figuur 1.3.2 bevestigd: ook nadat rekening gehouden wordt met andere oorzaken die de import kunnen beïnvloeden, denk daarbij aan verschillen tussen producten, landen of maanden, is duidelijk dat Nederlandse importeurs de getarifeerde producten voor een significant lagere totaalwaarde gaan importeren. Zoals wederom duidelijk wordt in het paneel rechtsboven wordt deze afname voornamelijk veroorzaakt doordat er kleinere hoeveelheden geïmporteerd werden. Het paneel linksonder daarentegen geeft aan dat prijzen relatief constant blijven. De conclusie dat de Nederlandse importeur dus grotendeels opdraait voor de tarifaire kosten, blijft dus staan.

Alleen al het aankondigen van invoertarieven had impact op de invoerwaarde

Naast een bevestiging van de beschrijvende resultaten staat figuur 1.3.3 het ook toe om specifieker te kijken naar de periode tussen de aankondiging en inwerkingtreding van de tarieven. Wanneer importeurs in maart namelijk te weten krijgen dat er 3 maanden later een importtarief ingesteld zal worden op de producten die zij importeren, kunnen zij daarop anticiperen door voorraden aan te leggen. De literatuur is niet eensgezind of er zo’n ‘anticipatie-effect’ bestaat. Zo vinden Cavallo et al. (2019) bewijs voor zo’n effect maar Fajgelbaum et al. (2020) weer niet. Mogelijk speelt de duur van bepaalde aankoopcontracten of eventuele bederfelijkheid van producten een rol, of kost het gewoon tijd om productieketens anders in te richten.

Figuur 1.3.3 geeft aanwijzingen dat er sprake was van enige voorraadvorming of anticipatie. Zo is de totale importwaarde van de getarifeerde producten uit de VS in de maanden na aankondiging maar voor inwerkingtreding (t–3, t–2 en t–1) inderdaad significant hoger dan in de maand voor de aankondiging (t–5). Ook is te zien dat er twee maanden voor de inwerkingtreding significant meer Nederlandse bedrijven deze producten importeren dan in de maand voor de aankondiging. Echter, de figuur laat ook zien dat het volume van deze invoer niet significant hoger ligt in die periode. Dit suggereert dat het anticipatie-effect vooral langs de extensieve marge loopt: de tijdelijke toename in totale importwaarde komt door een toename in het aantal bedrijven dat importeert, niet doordat bestaande importeurs meer gaan importeren. Additioneel onderzoek zal moeten uitwijzen in welke mate Nederlandse importeurs de gelegenheid hebben om te anticiperen op aankomende importtarieven en in welke mate ze daar ook daadwerkelijk gebruik van maken.

1.4Samenvatting en conclusie

De Verenigde Staten en de Europese Unie zijn al jarenlang belangrijke handelspartners van elkaar. Wat betreft de goederenhandel heeft de VS een handelstekort met de EU; voor de dienstenhandel heeft de VS juist een handelsoverschot met de EU. Waar vanaf de jaren negentig tot aan het presidentschap van Trump het Amerikaanse handelsbeleid zich juist kenmerkte door minder tarieven en meer vrijhandel, kreeg met Trump en zijn ‘America first’-beleid protectionisme een nieuw momentum. In januari 2018 werden de eerste verhogingen van importtarieven doorgevoerd voor wasmachines en zonnepanelen. Ten opzichte van de totale handel tussen de EU en de VS ging dit om relatief kleine bedragen aan extra importheffingen (50 respectievelijk 25 miljoen euro). In maart 2018 kondigde de VS importtarieven aan op staal (25 procent) en aluminium (10 procent); op 1 juni 2018 gingen deze in. Dit betekende 1,4 miljard euro aan extra Amerikaanse importheffingen op Europese producten. De Europese Unie heeft daarop gereageerd met extra importheffingen op circa 180 Amerikaanse producten die op 22 juni 2018 in werking traden; het betekende circa 0,5 miljard aan extra Europese importheffingen op Amerikaanse producten.

Vooruitlopend op de besluitvorming van de Wereldhandelsorganisatie dreigde de VS in april en juli 2019 met het verhogen van importtarieven voor het niet naleven van de WTO-regels met betrekking tot de subsidies aan de vliegtuigbouwindustrie door de EU, een handelsconflict dat al sinds 2004 liep. Op 2 oktober 2019 besloot de Wereldhandels­organisatie dat de VS jaarlijks 6,7 miljard euro aan importheffingen mocht opleggen als vergelding voor de marktverstorende subsidies aan de Europese vliegtuigindustrie. Ruim twee weken later voerde de VS op 18 oktober daarom extra importtarieven door voor burgervliegtuigen (10 procent) en voor voedings- en genotmiddelen (25 procent) en kleding (25 procent). Vanaf 18 maart 2020 werden alleen de importtarieven voor vliegtuigen verder verhoogd van 10 procent naar 15 procent. Ook de EU heeft de subsidies aan de Amerikaanse vliegtuigbouwindustrie aangevochten bij de WTO. Op 29 september 2020 ging de WTO akkoord met nieuwe Europese importheffingen tegen de VS van ruim 3,4 miljard euro als gevolg van de illegale staatsteun aan de Amerikaanse vliegtuigindustrie. Deze tarieven zijn begin november, na de Amerikaanse verkiezingen, doorgevoerd.

Na een beschrijvend overzicht van de handelsoorlog tussen de EU en de VS werd ingezoomd op een kwantitatieve analyse van één belangrijk moment uit die periode, namelijk de Europese importtarieven die werden opgelegd aan 182 Amerikaanse producten in juli 2018. Uit een uitgebreide econometrische analyse kwam een eenduidig beeld naar voren dat in lijn is met de academische literatuur. De Amerikaanse exporteur lijkt zijn prijzen niet te verlagen naar aanleiding van de additionele Europese importtarieven, waardoor de additionele tarifaire kosten bij de Nederlandse importeur komen te liggen. Deze importtarieven hebben in die zin een averechts effect, omdat ze – prijstechnisch – niet de handelspartner, maar het eigen bedrijfsleven treffen.

De analyse laat ook zien dat de Nederlandse bedrijven significant minder van deze producten uit de VS zijn gaan importeren, waardoor de totale importwaarde ook is afgenomen. De importtarieven straffen de handelspartner op die manier dus wel: zij krijgen nu minder verkocht in Nederland. Additioneel onderzoek is nodig om te kijken in hoeverre additionele bedrijfskenmerken dit effect beïnvloeden. Hoofdstuk 2 geeft daarvoor een eerste aanzet.

1.5Data en methoden

Informatie over de Europese importtarieven is afkomstig van de Europese Commissie.noot5 Deze informatie kan op 8‑digit product niveau gekoppeld worden aan de ‘Internationale Handel in Goederen’ databron van het CBS. Die database biedt gedetailleerde informatie over welk product een bedrijf in welke maand importeert uit welk land. Bij die databron moeten wel enkele kanttekeningen geplaatst worden. Zo kan 20–25% van de totale importwaarde niet aan een bedrijf gekoppeld worden. Voor goederen die uit de Europese Unie geïmporteerd worden geldt daarnaast een waarnemingsdrempel van 1,2 miljoen euro. Bedrijven die voor minder dan dat bedrag goederen importeren uit de Europese Unie worden niet meegenomen.

De beschrijvende statistieken van figuur 1.3.2 lieten per kwartaal de ontwikkeling van de totale Nederlandse importwaarde en hoeveelheid van alle getarifeerde producten naar oorsprong (VS of EU) zien. De prijs per eenheid product (unit value) wordt berekend door per product de totale importwaarde te delen door totale hoeveelheid die ingevoerd is, per bestemming binnen een kwartaal. Daarbij wordt per transactie (product-land-kwartaal combinatie) een ondergrens gebruikt van minimaal vijf ingevoerde ‘hoeveelheden’ (gemeten in bijvoorbeeld stuks, liters, kilo’s) om uitschieters te voorkomen. Verder laten we ook enkele zeer specifieke productgroepen buiten beschouwing die zeer grillige en extreme handelspatronen laten zien waarvan de plausibiliteit niet eenduidig vast te stellen is. Vervolgens nemen we per kwartaal en land van oorsprong de mediane prijs per eenheid, oftewel de prijs per eenheid die de doorsnee importeur aan de grens betaalde. Tot slot berekenen we het totaal aantal – op basis van deze data te identificeren – importeurs van de getarifeerde producten uit de VS en EU per kwartaal.

Figuur 1.3.3 is gebaseerd op de methode van Fajgelbaum et al. (2020). De intuïtie van die methode kan het best worden samengevat in een difference-in-difference structuur in de vorm:

$y_{iot}=\exp \left(\sum _{-30}^{17}{\beta }_{0t}+ {\beta }_{1}treate{d}_{io}+\sum _{-30}^{17}{\beta }_{2t}*treate{d}_{io}\right)*{\epsilon }_{iot}$

waarbij de waarde, hoeveelheid, aantal importeurs en mediane unit value (y) van het geïmporteerde product i uit land o in maand t afhankelijk is van drie sleutelvariabelen. Ten eerste een dummy (treated_io) die getarifeerde importproducten uit de Verenigde Staten onderscheidt van niet-getarifeerde producten. Ten tweede een maand-indicator en ten derde een interactieterm tussen die twee die het daadwerkelijke maandelijkse effect van de tarieven op de afhankelijke variabele meet.

De analyse periode loopt vanaf januari 2016 tot en met december 2019. We definiëren het moment van de inwerkingtreding daarbij als t=0, zodat de analyse periode loopt van t–30 (30 maanden voor de inwerkingtreding, oftewel januari 2016) tot t=17 (oftewel december 2019).

Verder gebruiken we de pseudo poisson maximum likelihood (PPML) schatter in plaats van de gravity set-up van Fajgelbaum et al. (2020). We volgen hiermee Santos Silva en Tenreyro (2012) die hebben aangetoond dat een OLS analyse van log importwaarden in de aanwezigheid van heteroskedasticiteit kan leiden tot statistisch onzuivere coëfficiënten.

Verder gebruiken we ook dummyvariabelen voor product, land en product-land combinaties om te controleren voor verschillen tussen die combinaties die niet veranderen door de tijd. Hierdoor vallen weliswaar de hoofdeffecten van de interactieterm weg, maar de interactieterm die het effect meet blijft intact. Tot slot clusteren we standaardfouten op product-land niveau.

1.6Literatuur

Open literatuurlijst