Handelspolitiek: barrières en verdragen

Auteurs: Loe Franssen, Tom Notten, Janneke Rooyakkers

Door globalisering kunnen bedrijven concurrentie ondervinden van bedrijven van over de hele wereld. Overheden gebruiken verschillende instrumenten bij hun handelsbeleid, enerzijds om hun bedrijven te beschermen tegen buitenlandse concurrentie en anderzijds om de toegang tot het buitenland juist te vereenvoudigen. Dit hoofdstuk beschrijft de werking en de aanwezigheid van tarieven en niet-tarifaire maatregelen, alsmede de handelsverdragen die de handel juist stimuleren. Zo zal duidelijk worden dat ondanks de actualiteit over wereldwijde tariefverhogingen, niet-tarifaire maatregelen minstens zo belangrijk zijn. Handelsverdragen kunnen die mogelijke barrières wegnemen, maar kunnen daarbij op publiek verzet stuiten wanneer ze zich bijvoorbeeld teveel bemoeien met binnenlandse aangelegenheden.

3.1Inleiding

De afgelopen jaren namen de spanningen op het gebied van internationale handelspolitiek toe. Zo hebben met name de Verenigde Staten en China meerdere malen hun onderlinge handelstarieven verhoogd. Het doel hiervan is om de binnenlandse productie te promoten en minder afhankelijk te worden van buitenlandse goederen, een verschijnsel dat bekend staat als import-substitutie.

Alhoewel een dergelijke bescherming van de binnenlandse markt ten goede kan komen aan binnenlandse bedrijven, kan het ook nadelen hebben voor consumenten en bedrijven. Tarieven kunnen immers doorberekend worden. Uit recente studies op basis van cijfers uit 2018 blijkt dat Chinese exporteurs hun prijzen niet hebben verlaagd, maar de importheffingen volledig hebben doorberekend aan de Amerikaanse consument (Amiti et al., 2019; Fajgelbaum et al., 2019). Dit betekent dat Amerikaanse consumenten meer zullen moeten betalen voor hun producten. Aan de andere kant worden ook Amerikaanse bedrijven getroffen door deze importheffingen omdat zij een hogere prijs moeten betalen voor ingevoerde halffabricaten uit China. Bovendien heeft China als vergelding importheffingen op Amerikaanse goederen ingesteld of verhoogd. Daardoor zijn Amerikaanse boeren bijvoorbeeld niet langer concurrerend en verliezen zij een belangrijke afzetmarkt (Frankel, 2019).

Ook Nederland voelt de directe en indirecte effecten van deze mondiale spanningen. De Nederlandsche Bank becijferde dat de handelsoorlog Nederland zo’n 10 miljard aan economische groei kan kosten (RTL Z (2018) op basis van De Nederlandsche Bank, 2018). De directe gevolgen uiten zich bijvoorbeeld in de handelsbelemmeringen die de VS oplegt aan de Europese Unie. Deze handelsbelemmeringen hebben betrekking op onder andere staal en aluminium, auto’s en auto-onderdelen, en vliegtuigonderdelen. Naast deze directe effecten spelen ook indirecte effecten een rol. Doordat Nederland verweven is in internationale waardeketens kunnen tarieven tussen twee andere landen een effect hebben op de prijs van goederen voor Nederlandse bedrijven en consumenten. Als er meerdere heffingen plaatsvinden op verschillende plaatsen binnen een productieketen waarin Nederland betrokken is, wordt de prijs van de halffabricaten opgedreven en daarmee ook de prijs van het eindproduct. En hogere prijzen leiden in veel gevallen tot een lagere vraag.

De recente toename van handelstarieven is opmerkelijk, aangezien de gemiddelde tarieven in de wereld sinds 1995 juist sterk zijn afgenomen. Door inspanningen van instituties zoals de Wereldhandelsorganisatie en andere regionale initiatieven zoals die van de Europese Unie en de Noord-Amerikaanse Vrijhandelszone (NAFTA) zijn steeds meer afspraken gemaakt om de internationale handel en investeringen verder te liberaliseren.

Tegenover de gemiddelde afname in handelstarieven staat een aanzienlijke toename van niet-tarifaire maatregelen, ofwel NTM’s. Bij NTM’s gaat het om beleidsmaatregelen zoals quota of prijscontroles, evenals regelgevende en technische maatregelen met betrekking tot gezondheid en milieubescherming, zoals sanitaire en fytosanitaire (SPS) maatregelen en technische handelsbelemmeringen (TBT). Dergelijke NTM’s hebben mogelijk een effect op de internationale handel met betrekking tot handelsvolumes en handelsprijzen (de Melo & Nicita, 2018). Terwijl het gebruik van deze maatregelen gerechtvaardigd is op basis van productveiligheid en kwaliteit, bestaat er ook een vermoeden dat NTM’s een verborgen vorm van protectionisme kunnen zijn (Niu et al. 2018; Ronen, 2017; Beverelli et al. 2014; Ballegeer, 2019).

Een goed voorbeeld hiervan is toen Rusland in 2015 dreigde met een importboycot van tulpen. De Russische waakhond voor veterinaire en fytosanitaire zaken had namelijk verdenkingen dat de Nederlandse tulpen vliegjes bevatten die de Russische landbouw schade kon berokkenen door ziektes over te brengen. Daar werden vraagtekens bij geplaatst, vooral vanwege het tijdstip van de aankondiging. Deze vond namelijk plaats in een periode van oplopende politieke spanningen tussen Nederland en Rusland (Medetsky, 2015).

In tegenstelling tot tarieven en niet-tarifaire maatregelen zijn internationale handels- en investeringsverdragen erop gericht om handelsbarrières te verminderen. Ook voor het aantal verdragen is er een explosieve toename (Baier et al., 2019). Maar niet alleen het aantal verdragen en het aantal landen dat hieraan deelnemen, is gegroeid. Ook de diepte, dat wil zeggen het detailniveau waarop deze verdragen toepassingen hebben, is toegenomen. Zo gingen traditionele verdragen doorgaans alleen over tarieven. Door de toename van NTM’s hebben internationale verdragen tegenwoordig ook steeds meer toepassing op bijvoorbeeld het gebied van regelgeving, sanitaire en fytosanitaire zaken en intellectuele eigendomsrechten (Baccini et al., 2015). De diepte van handels- en investeringsverdragen staat de laatste tijd wel steeds meer ter discussie. Zo staat de ratificatie door het Nederlandse parlement van het vrijhandelsverdrag met Canada (CETA) op losse schroeven. Er worden namelijk vraagtekens gezet bij de Canadese regelgeving wat betreft de intensieve veehouderij die nadelig zou kunnen uitpakken voor de concurrentiepositie van Nederlandse boeren en bij de manier waarop het verdrag conflictbescherming regelt (Het Financiële Dagblad, 2019).

In dit hoofdstuk komen al deze aspecten van de internationale handelspolitiek aan bod. Er wordt gekeken naar de verschillende soorten handelstarieven waarmee Nederlandse exporteurs te maken krijgen wanneer ze bepaalde goederen willen exporteren, alsook de niet-tarifaire maatregelen waaraan ze moeten voldoen. Daarnaast wordt de aanwezigheid en inhoud van verschillende handelsverdragen die de handel juist makkelijker maken, onderzocht. Specifiek komen de volgende vragen aan bod:

1. Wat zijn de gemiddelde handelstarieven in het buitenland? Hoe heeft zich dit door de tijd heen ontwikkeld?
2. Hoe kunnen we de aanwezigheid van niet-tarifaire maatregelen kwantificeren?
   1. Welk percentage van de Nederlandse export is onderhevig aan een NTM?
   2. Wat is het verschil in regelgeving tussen het buitenland en Nederland?
3. Met welke landen heeft Nederland een internationaal handelsverdrag afgesloten en hoe verschillen die in diepte?

3.2Handelstarieven

Regeringen hebben verschillende beleidsinstrumenten ter beschikking om buitenlandse handel te bemoeilijken. Het eenvoudigste beleidsinstrument is het douanerecht. Een douanerecht is een heffing op een goed dat een nationale grens passeert. Binnen douanerechten wordt er een onderscheid gemaakt tussen invoer- en uitvoerrechten. De meest klassieke vorm van protectionisme zijn invoerrechten, waarbij aan ingevoerde producten een heffing wordt opgelegd.

Een specifiek tarief is daarbij een vast bedrag dat geheven wordt voor iedere ingevoerde eenheid van een bepaald product. Een ad valorem heffing bestaat uit een percentage van de invoerwaarde van een bepaald product, terwijl een samengesteld tarief een combinatie is van een specifiek tarief en een ad valorem heffing. Minder gebruikelijk zijn uitvoerrechten, waarin een belasting wordt geheven op geëxporteerde producten. Een klassiek voorbeeld is de Organisatie van olie-exporterende landen (Engels: OPEC) die uitvoerrechten gebruikt om schaarste te creëren in de wereldmarkt voor olie om daarmee de olieprijs op te drijven.

Invoerrechten verhogen de prijs van ingevoerde goederen. Hoe hoger de invoerrechten op een product, hoe groter het voordeel is voor binnenlandse producenten die eenzelfde of vergelijkbaar product fabriceren. Invoerrechten kunnen ook nadelig uitpakken voor binnenlandse producenten. Indien de invoerrechten worden geheven op grondstoffen en halffabricaten die worden gebruikt in productieprocessen, nemen de marges immers af en moeten de prijzen eventueel verhoogd worden.

De Nederlandse regering heeft echter geen directe invloed op douanerechten, doordat Nederland lid is van de Europese Unie en daarmee van de Europese interne markt. Lidstaten van de Europese interne markt hebben extern dezelfde invoerrechten en niet-tarifaire maatregelen voor alle goederen die worden ingevoerd, ongeacht in welke lidstaat de goederen worden ingevoerd. Voor de lidstaten onderling geldt vrijhandel in goederen zonder invoerrechten en geharmoniseerde niet-tarifaire maatregelen.

Handelstarieven en de Wereldhandelsorganisatie

Na de Tweede Wereldoorlog besloten ontwikkelde landen om handelsbarrières te verlagen. Dat gebeurde enerzijds door economische integratie zoals de Europese interne markt en anderzijds door het liberaliseren van de wereldhandel door middel van multilaterale handelsverdragen. In 1947 werd de General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) overeengekomen, een handelsverdrag waarin een groep ontwikkelde landen – waaronder Nederland – zich committeerde aan het verlagen en vereenvoudigen van onderlinge douanerechten. Na verschillende onderhandelingsronden werd de GATT in 1995 verder uitgebreid en geïnstitutionaliseerd door de oprichting van de Wereldhandelsorganisatie. De Wereldhandelsorganisatie beperkt zich niet alleen tot douanerechten, maar bekommert zich ook om niet-tarifaire maatregelen, de dienstenhandel en intellectuele eigendomsrechten. Bovendien kent de Wereldhandelsorganisatie een geschillencommissie, waarin lidstaten nieuw opgeworpen handelsbarrières door andere lidstaten kunnen aanvechten (Carbaugh, 2015). Ruim 98 procent van de huidige wereldhandel valt onder het toezicht van de Wereldhandelsorganisatie. Op dit moment zijn bij de WTO 164 landen aangesloten (WTO, 2019b).

Na de oprichting van de Wereldhandelsorganisatie volgde een sterke daling van traditionele invoerheffingen (World Bank, 2020). Figuur 3.2.1 geeft weer hoe de gemiddelde wereldwijde invoerheffingen zijn gedaald sinds de jaren negentig. De recent doorgevoerde verhogingen van de invoertarieven in het handelsconflict tussen de Verenigde Staten en China zijn nog niet volledig in de cijfers verwerkt.

Onder de Wereldhandelsorganisatie gelden er drie soorten tarieven of invoerheffingen, de zogenaamde gebonden tarieven, Most-Favoured Nation (MFN) tarieven en preferentiële tarieven. De drie verschillende soorten tarieven worden verder uiteengezet in tekstkader 3.2.2.

3.3Niet-tarifaire maatregelen

Zoals beschreven is het gebruik van handelstarieven in de afgelopen jaren aanzienlijk afgenomen, de recente spanningen tussen de VS en China daargelaten. Daar staat tegenover dat het aantal niet-tarifaire maatregelen aanzienlijk zijn toegenomen, zie figuur 3.3.1. Figuur 3.3.1 geeft een overzicht van geïnitieerde product-specifieke niet-tarifaire maatregelen. Lidstaten van de Wereldhandelsorganisatie zijn verplicht om te melden als zij een niet-tarifaire maatregel introduceren (WTO, 2019a).

Niet-tarifaire maatregelen worden door de handelsafdeling van de Verenigde Naties gedefinieerd als “andere beleidsmaatregelen dan douanetarieven, die mogelijk een economisch effect kunnen hebben op de internationale handel in goederen, veranderende hoeveelheden of prijzen, of beide” (UNCTAD, 2010). Dit is uiteraard een erg breed begrip. NTM’s komen dan ook in vele soorten en maten voor en worden geclassificeerd in 16 hoofdstukken (A-P) conform de UNCTAD-indeling (UNCTAD, 2017). De eerste twee hoofdstukken (A-B) verwijzen naar product-specifieke eigenschappen zoals kenmerken, technische specificaties en het productieproces van een product. Ze omvatten ook methoden om te beoordelen of een product voldoet aan een bepaalde eis. Deze technische voorschriften zijn in het algemeen gericht op het waarborgen van kwaliteit en voedselveiligheid, milieubescherming en nationale veiligheid, en het beschermen van de gezondheid van dieren en planten. De niet product-specifieke maatregelen (hoofdstukken C tot en met O) verwijzen naar algemene maatregelen zoals verzendvereisten, douaneformaliteiten, handelsregels, belastingbeleid, etc. Hoofdstuk P bevat exportgerichte maatregelen. Tabel 3.3.2 geeft een kort overzicht van de verschillende niet-tarifaire maatregelen.

3.3.2De classificatie van niet-tarifaire maatregelen

Handelsstroom	Type maatregel	Hoofdstuk	Omschrijving hoofdstuk
Import	Product-specifieke maatregelen	A	Sanitaire en fytosanitaire maatregelen (SPS)
		B	Technische handelsbarrières (TBT)
	Niet product-specifieke maatregelen	C	Inspectie vóór verzending en andere formaliteiten
		D	Voorwaardelijke handelsbeschermende maatregelen
		E	Niet-automatisch verleende vergunningen, importquota en andere kwantitatieve belemmeringen anders dan voor SPS- of TBT-redenen
		F	Prijscontrolemaatregelen, inclusief extra belastingen en toeslagen
		G	Financiële maatregelen
		H	Maatregelen die de mededinging beïnvloeden
		I	Handels-gerelateerde investeringsmaatregelen, waaronder lokale inhoudsvereisten
		J	Distributiebeperkingen op geïmporteerde goederen
		K	Beperkingen op after-sales diensten
		L	Subsidies
		M	Beperkende maatregelen op publieke aanbestedingen voor buitenlandse bedrijven
		N	Intellectueel eigendom
		O	Regels van oorsprong
Export		P	Export-gerelateerde maatregelen

Bron:UNCTAD (2017)

Verantwoording voor NTM’s

Alhoewel niet-tarifaire maatregelen vaak als substituut worden gezien voor handelstarieven, is dat niet altijd juist. NTM’s kunnen gerechtvaardigd zijn wanneer er zorgen bestaan over de technische kwaliteiten van een product. Ze kunnen zelfs een positief effect hebben op de handel wanneer ze de kwaliteit ten goede komen en daarmee het consumentenvertrouwen in het product vergroten (Timini & Conesa, 2019). Hoofdstuk 4 zal hier dieper op in gaan. Het is dus belangrijk om in brede zin over NTM’s te praten en niet over de specifieke maatregelen die negatieve effecten op de handel hebben. Deze handelsbelemmerende maatregelen staan bekend als niet-tarifaire barrières, ofwel NTB’s.

Wanneer exporterende landen van mening zijn dat een NTM in het land van bestemming ongerechtvaardigd is, hebben zij de mogelijkheid om bij de Wereldhandelsorganisatie een zogenaamde Specific Trade Concern (STC) te activeren. Die informatie wordt opgeslagen in de I-TIP database (WTO, 2019a). Met deze cijfers laten Beverelli et al. (2014) en Orefice (2015) zien dat wanneer tarieven omlaag gaan, het aantal NTM’s omhoog gaat. Dit kan erop duiden dat NTM's als substituut voor importtarieven gebruiken kunnen worden.

Het meten van NTM’s

Het meten van specifieke regelgeving op het niveau van individuele producten zodat het gebruikt kan worden in handelsanalyses, is lastig. Van origine gaat het namelijk om juridische bepalingen die opgenomen zijn in nationale wetgeving of internationale verdragen. Internationale instituten zoals de Verenigde Naties, de Wereldbank, de Wereldhandelsorganisatie, maar ook denktanks zoals de Centre for Economic Policy Research (CEPR) hebben dit soort bepalingen daarom gecodeerd in een simpele ja of nee variabele die aangeeft of een specifieke bepaling mogelijk een effect heeft op de internationale handel of niet. De manier waarop NTM’s worden gecodeerd, verschilt echter sterk tussen deze instituten, zie paragraaf 3.6 voor een overzicht. Zo houdt de Global Trade Alert (GTA) database van CEPR alleen NTM’s bij die per definitie een handels-verstorend effect kunnen hebben. De database van de Verenigde Naties (TRAINS) maakt die voorselectie niet en is bovendien uitgebreider dan de database van de WTO (I-TIP). Daarom gebruiken we in dit hoofdstuk, met uitzondering van het stukje over lokale inhoudsvereisten, alsook in de volgende twee hoofdstukken de data uit het TRAINS-project van de Verenigde Naties (UNCTAD, 2017).

Om de aanwezigheid van NTM’s te meten bestaan er zowel absolute als relatieve indicatoren. De absolute methode berekent hoe zwaar de regelgeving is in het land van bestemming. Daarvoor bestaan er drie algemeen gebruikte meetmethodes, zie tekstkader 3.3.3. De relatieve indicator is gebaseerd op het verschil tussen de regelgeving in Nederland en de regelgeving in het land van de exportbestemming. Wanneer Nederland namelijk dezelfde regels heeft als de exportpartner, en een Nederlands bedrijf zich dus al aan die Nederlandse regelgeving moet conformeren, betreft de buitenlandse NTM geen probleem meer. Ook deze maat wordt kort beschreven in tekstkader 3.3.3.

De aanwezigheid van NTM’s

Om een overzicht te geven van de aanwezige NTM’s bij de Nederlandse handelspartners kijken we in eerste instantie alleen naar hoofdstukken A (sanitaire en fytosanitaire maatregelen) en B (technische handelsbarrières). Dit is gedaan omdat alleen deze hoofdstukken voor alle landen consistent gemeten worden in de TRAINS-database (UNCTAD, 2017). Tegelijkertijd zijn dit ook de twee belangrijkste en de enige product-specifieke hoofdstukken. Voor deze categorieën berekenen we zowel een absolute als een relatieve indicator. Voor de absolute indicator laten we de coverage ratio zien vanwege zijn relatie met handelsvolumes terwijl de regulatory distance de enige relatieve indicator is.

Na aggregatie van de gekoppelde product-specifieke NTM-informatie met de CBS-handelscijfers zien we dat gemiddeld 37 procent van alle Nederlandse export onderhevig is aan een sanitaire en fytosanitaire maatregel (SPS), terwijl maar liefst 95 procent van de export te maken heeft met een technische handelsbarrière (TBT). Verder verschillen de SPS regels in 70 procent van de gevallen tussen Nederland en die van het buitenland terwijl dit maar in 5 procent van de gevallen bij de TBT’s is. In de rest van dit stukje wordt dit uitgesplitst naar productcategorieën (GN-afdelingen) en handelspartners en worden ook de achterliggende redenen verder besproken.

In figuur 3.3.4 worden de percentages van de Nederlandse export per productcategorie (GN-afdeling) weergegeven die onderhevig zijn aan een sanitaire en fytosanitaire maatregel (SPS) of een technische handelsbarrière (TBT). Daarbij valt direct op dat landbouwproducten, elektrische machines en wapens sterk gereguleerd zijn vanwege consumentenbescherming en ecologische overwegingen. Daarnaast komen de SPS met name voor in de land- en tuinbouwsector en bij producten gemaakt van dierlijke origine. Dat is nodig om de gezondheid en het welzijn van de consument alsook de bescherming van de natuur te waarborgen. In deze sectoren is meer dan 95 procent van alle export onderhevig aan zo’n NTM.

De technische handelsbarrières zijn veel meer verdeeld over de verschillende categorieën. Bij nagenoeg alle productcategorieën is meer dan 75 procent van alle handel onderhevig aan een TBT. Deze bevindingen worden bevestigd voor andere landen door Gourdon (2014).

Om een beeld te krijgen van welke handelspartners de meeste importmaatregelen treffen, kunnen we de uitsplitsing van figuur 3.3.4 ook naar handelspartners maken. Zo zien we in figuur 3.3.5 dat meer dan 80 procent van de handel met Australië, Algerije, Ecuador, Venezuela en de Verenigde Staten onderhevig is aan een sanitaire en fytosanitaire maatregel. Figuur 3.3.6 laat zien dat voor veel landen meer dan 80 procent van de Nederlandse export naar dat land onderhevig is aan een technische handelsbarrière. China is één van de weinige exportpartners waar dit minder dan 80 procent van de uitvoer betreft.

Naast deze absolute metingen van NTM’s kunnen we ook kijken naar het verschil in regelgeving tussen Nederland en die van het bestemmingsland. Figuur 3.3.7 kijkt hierbij simpelweg naar het percentage van de export waarbij er in Nederland geen sprake is van een import NTM maar bij de exportpartner wel, of juist andersom. Wat als eerste opvalt is dat deze afstand in regelgeving nul is voor exportbestemmingen binnen de Europese Unie, omdat deze regels gestroomlijnd zijn. Het feit dat de Europese Unie dus wel degelijk veel regels oplegt, zou geen effect moeten hebben op Nederlandse bedrijven die binnen de EU willen exporteren, omdat ze voor de Nederlandse markt aan die regelgeving moeten voldoen.

Buiten de EU zien we dat er significante verschillen zijn in de regelgeving. Gemiddeld blijkt voor zo’n 70 procent van alle geëxporteerde producten een andere regelgeving op het gebied van SPS te gelden dan in Nederland. Terwijl er gemiddeld dus zo’n 37 procent van alle Nederlandse export onderhevig is aan een SPS-maatregel, is het percentage van de export waarbij de regelgeving anders is met 70 procent veel hoger. Dit komt wederom met name omdat er in de EU simpelweg relatief veel SPS-maatregelen gelden.

Bij technische handelsbarrières in figuur 3.3.8 valt als eerste op dat er veel minder verschillen tussen de EU en niet-EU-regels zijn. Gemiddeld is er namelijk maar voor 5 procent van alle Nederlandse export een andere wetgeving in het buitenland dan in Nederland. Dit in vergelijking met de 95 procent van alle Nederlandse export die onderhevig is aan een NTM. Dus terwijl Nederlandse exporteurs wel degelijk rekening moeten houden met veel TBT-maatregelen, moet men in Nederland vaak al met diezelfde regels rekening houden, waardoor dergelijke maatregelen geen significante belemmering voor de export zouden moeten vormen.

Ten slotte is het belangrijk om te herinneren dat veel van deze regels wel degelijk een legitieme achtergrond hebben. Daarom is het niet altijd juist om van landen te eisen dat ze deze regels volledig afschaffen. Steeds vaker ligt de nadruk bij internationale onderhandelingen op het harmoniseren van regels, in plaats van op het afschaffen ervan. Op die manier hoeven bedrijven maar één keer te conformeren aan bepaalde regelgeving, zodat buitenlandse regels geen verdere handelsbarrières hoeven te zijn.

Lokale inhoudsvereisten

Een land kan ervoor kiezen om via haar industrieel beleid verschillende sectoren van de nationale economie te promoten. Het land openstellen voor buitenlandse investeringen is daarbij een belangrijk middel omdat het kapitaal en werkgelegenheid kan verhogen, en kennisoverdracht mogelijk kan maken. Er is echter ook de mogelijkheid dat buitenlandse investeringen de lokale economie en bedrijven uit de markt concurreren, zeker wanneer een nationale industrie nog niet volledig is ontwikkeld.

Verschillende landen, grondstofrijke ontwikkelingslanden maar ook ontwikkelde landen, kiezen er daarom voor om delen van hun nationale economie te beschermen via handelsbeleid. Eén manier om dit middels NTM’s te doen, is met het instellen van zogenaamde Trade-Related Investment Measures (TRIMs). TRIMs zijn beleidsmaatregelen die buitenlandse investeerders stimuleren (of ertoe dwingen) om binnenlandse bedrijven te betrekken bij hun zakendoen. De meest voorkomende vorm daarvan zijn lokale inhoudsvereisten (LIV); dit zijn regels die stimuleren of eisen dat tenminste een bepaald deel van alle inputs in het productieproces (intermediaire goederen, grondstoffen of arbeid) van binnenlandse afkomst moeten zijn. Dit beleid zou kunnen leiden tot meer werkgelegenheid, groei van de binnenlandse markt, verhoogde industriële activiteit en algehele economische ontwikkeling voor het land (Ado, 2013). Veel ontwikkelingslanden betogen daarnaast dat industrieën die nog in de introductiefase zitten zich zo kunnen ontwikkelen tot concurrerende bedrijfstakken omdat ze beschermd worden tegen buitenlandse concurrentie. Ontwikkelde landen hebben echter dezelfde drijfveren voor nieuwe producten of industrieën, zoals de hernieuwbare energiesector (Kuntze & Moerenhout, 2013). Niettemin wordt de marktwerking verstoord door deze protectionistische maatregelen, die vaak voorrang geven aan bedrijven die door minder productiviteit of inferieure technieken minder efficiënt zijn dan niet-lokale bedrijven.

Zulke beleidsmaatregelen zijn sinds 1995 dan ook niet meer toegestaan tussen leden van de Wereldhandelsorganisatie. Toen kwam namelijk de zogenaamde "Agreements on Trade-Related Investment Measures" tot stand. Dit is vanwege het zogenaamde national treatment principle dat vereist dat buitenlandse investeerders en nationale bedrijven gelijk behandeld moeten worden met betrekking tot belasting en andere regelgeving. Naast anti-discriminatie overwegingen is het doel van dit verbod ook dat bedrijven zich ontwikkelen zodat ze concurrerender worden. Verschillende studies wijzen namelijk uit dat, hoewel de economie op korte termijn profiteert, de LIV-maatregelen economische ontwikkeling op de lange termijn hinderen (Gourdon & Guilhoto, 2019; Stone et al., 2015). Er is op de korte termijn een positief effect voor de industrie waar de maatregel op gericht is, maar dit gaat wel ten koste van andere sectoren die negatieve gevolgen ondervinden (Deringer et al., 2018). De totale import en export neemt hierdoor af, en de concentratie van bedrijvigheid in de sector onderhevig aan lokale inhoudsvereisten groeit ten koste van andere sectoren (Stone et al., 2015). De binnenlandse bedrijven beschermd door de LIV maken al duurdere intermediaire goederen dan buitenlandse bedrijven, en door de LIV wordt de prikkel om te innoveren en goedkoper te worden ook nog eens weggenomen. Daarnaast worden andere bedrijfstakken van de binnenlandse economie geraakt: ook zij krijgen te maken met hogere prijzen van intermediaire goederen, en met minder aanbod daarvan. Hierdoor gaan veel binnenlandse bedrijven en huishoudens goedkopere buitenlandse (intermediaire) goederen importeren in plaats van lokale producten te gebruiken (Stone et al., 2015).

Ondanks het verbod op LIV van de Wereldhandelsorganisatie en de negatieve lange-termijn effecten zoals die uit onderzoek bleken, worden er nog steeds LIV ingevoerd. Sinds november 2008 zijn er wereldwijd bijna 600 maatregelen op grond van LIV unilateraal aangekondigd en gesignaleerd in de Global Trade Alert (GTA, 2019) database. Dit is een gezamenlijk project van de Universiteit van Sankt Gallen en het Centre for Economic Policy Research (CEPR) om data te verzamelen over NTM’s. Niet alle maatregelen zijn al daadwerkelijk uitgevoerd maar de overgrote meerderheid wel. De LIV in de GTA omvatten alle maatregelen omtrent lokale inkoop, lokale productie, lokale arbeid en lokale vestiging voor buitenlandse bedrijven die zijn ingevoerd vanaf eind 2008. Sinds 2009 heeft de GTA een stijging in het totale aantal aangekondigde maatregelen gerapporteerd, waarbij de stijging het sterkst was tussen 2011 en 2012 en tussen 2017 en 2018, zie figuur 3.3.9.

De meeste van de bijna 600 LIV-maatregelen sinds 2009 zijn door India aangekondigd, gevolgd door voornamelijk G20 landen (GTA, 2019). Zie figuur 3.3.10. Hierin zijn enkel de landen opgenomen die meer dan 10 LIV-maatregelen hebben ingevoerd in deze tijdsperiode.

Verschillende overheden en hun lokale inhoudsvereisten

Landen die LIV-maatregelen gebruiken om hun markt te beschermen doen dit op verschillende manieren. De Indiase overheid, bijvoorbeeld, legt met het Made in India programma lokale vereisten op aan buitenlandse bedrijven die de Indiase markt willen betreden. Zo moet voor de meeste bedrijven die de Indiase consument direct willen bedienen, tenminste 30 procent van hun intermediaire producten van Indiase makelij zijn, behalve wanneer dit lokaal niet mogelijk is vanwege bijzondere of vernieuwende technieken. Dit aandeel wordt vaak bereikt via een gezamenlijke onderneming met een Indiaas bedrijf (Mudambi et al., 2017). Hiernaast is India bekritiseerd om haar grootschalige zonne-energieprogramma waarin ontwikkelaars cellen en modules moeten gebruiken die in India zijn geproduceerd. De Wereldhandelsorganisatie oordeelde daarover dat India op dit punt niet-gerechtvaardigde protectionistische maatregelen op basis van LIV heeft genomen, maatregelen die verboden zijn onder de regels van de Wereldhandelsorganisatie (Weiss, 2016; Hufbauer et al., 2013).

De Buy America Act stamt nog uit de jaren 30 uit de vorige eeuw, toen de Amerikaanse overheid protectionistische maatregelen instelde om de economie te laten herstellen van de Great Depression. Overheidsinstanties werden verplicht om producten van Amerikaanse afkomst af te nemen. Hierop voortbordurend zijn in 2009 Buy America clausules opgenomen in de enorme stimuleringsprogramma’s om de economie te laten herstellen van de financiële crisis (Larch & Lechthaler, 2011). Amerikaanse bedrijven krijgen de voorkeur bij aanbestedingen van publiek gefinancierde projecten, en vereist is dat ijzer, staal en geproduceerde goederen van Amerikaanse afkomst zijn in deze projecten (Dixon et al., 2018). Hoewel uitzonderingen hierop mogelijk zijn en de Wereldhandelsorganisatie dus weinig kan aanrichten, is de Buy America retoriek populair geworden onder politici in de Verenigde Staten en zijn verschillende wetsvoorstellen hieromtrent in de maak. Dit maakt de internationale onderhandelingen over LIV moeilijker (Hufbauer et al., 2013).

Het Verenigd Koninkrijk kondigde de afgelopen jaren ook veel maatregelen aan die geïnterpreteerd kunnen worden als LIV. Het land maakt veelvuldig gebruik van een strategie waarbij de overheid Britse bedrijven goedkoop en onder aantrekkelijke voorwaarden geld uitleent. Hierdoor zijn deze bedrijven in staat om in het buitenland contracten en aanbestedingen op projecten te krijgen. Deze overheidssteun voor bedrijven die op de buitenlandse markt met bedrijven uit andere landen concurreren, wordt door de GTA geclassificeerd als LIV (UK Export Finance, 2019).

3.4Handelsverdragen

Waar tarieven en niet-tarifaire maatregelen instrumenten zijn die mogelijk een negatieve invloed kunnen hebben op de handel, is er nog een derde instrument dat de handel juist probeert te stimuleren. Het gaat hierbij om de verschillende verdragen die landen met elkaar kunnen afsluiten. In een eerdere editie van de Internationaliseringsmonitor kwamen de vele internationale handels-, investerings- en belastingverdragen die Nederland wereldwijd heeft afgesloten al aan bod (Franssen, 2018). Daaruit bleek dat Nederland wereldwijd tot de top behoort met betrekking tot het totaal aantal afgesloten verdragen. Figuur 3.4.1 geeft weer met welke landen (de gekleurde) Nederland een handelsverdrag gesloten heeft tot 2017.

Vanwege de toename in niet-tarifaire maatregelen worden handelsverdragen steeds dieper. Dat wil zeggen dat ze zich naast handelstarieven ook richten op verschillende vormen van regelgeving. Denk bijvoorbeeld aan de recente discussie over de Trans-Pacific Partnership (TPP), Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP) of Comprehensive Economic and Trade Agreement (CETA) waar naast handelsprovisies ook uitgebreid gesproken werd over afspraken met betrekking tot intellectuele eigendomsrechten, dienstenverkeer, bescherming van investeringen en meer. Dergelijke diepe handelsverdragen hebben ook een grotere invloed op handel dan wanneer enkel tarieven besproken worden (Kohl et al., 2016; Mattoo et al., 2017). Zo blijkt namelijk dat hoe dieper een verdrag is, hoe groter het aandeel van de negatieve effecten van de NTM’s dat gecompenseerd wordt (Kinzius et al., 2019). Ook belangrijk daarbij is of de bepalingen juridisch afdwingbaar zijn (Kohl et al., 2016).

Op basis van data verzameld door DESTA (Design of Trade Agreements, Dür et al, 2014) kunnen we een beeld krijgen bij de diepte van de verschillende handelsverdragen waar Nederland, als onderdeel van de Europese Unie, deel van uitmaakt. DESTA codeert zeven verschillende bepalingen. Eén hiervan codeert alleen of het doel van het verdrag is om alle handelstarieven tot nul te verlagen. De andere zes hebben allemaal betrekking op niet-tarifaire gebieden, namelijk standaarden, investeringen, dienstenverkeer, inkoop, mededingingsbeleid en intellectuele eigendomsrechten. Om de diepte aan te geven, tellen we simpelweg hoeveel van deze bepalingen in het verdrag zijn inbegrepen.

De verdragen van de EU omvatten al deze zeven bepalingen, en scoren zo de maximale diepte score. Figuur 3.4.1 laat middels de kleuren de diepte zien van verdragen die Nederland, als lidstaat van de Europese Unie, momenteel met verschillende landen heeft afgesloten. De 10 verdragen die daarbij de maximale score behalen zijn allemaal na 2007 afgesloten. De toename in NTM’s lijkt dus daadwerkelijk gepaard te gaan met een toename in de diepte van de handelsverdragen.

Het economisch partnership tussen de EU en de Caribische landen, in het EU-CARIFORUM verdrag met 41 deelnemers, is het grootst. Meest recent zijn de vrijhandelsakkoorden tussen de EU en Singapore, Vietnam en Canada, die allen in 2016 zijn ondertekend, maar nog niet volledig zijn geratificeerd.

Met name het verdrag met Canada, genaamd CETA (Comprehensive Economic and Trade Agreement), is vaak in het nieuws. Naast de enorme economische omvang van het verdrag was het met name de diepgang die tot problemen leidde. De Europese Commissie (2016) claimt dat 99 procent van alle tarief-barrières weggenomen worden. Daar staat echter tegenover dat veel regels beyond the border gaan en dat landen daarmee een stukje soevereiniteit op moeten geven. In België was er bijvoorbeeld veel weerstand tegen de clausule over de staatsarbitrage, waarbij bedrijven landen kunnen aanklagen. Ook in Nederland zijn daar zorgen over, net zoals over de effecten voor het milieu, voedselvoorschriften en dierenwelzijn. Mede daardoor is er op het moment van schrijven geen meerderheid in het Nederlandse parlement om het CETA-verdrag te ratificeren (Het Financiële Dagblad, 2019).

Vanwege dergelijke weerstand hebben andere grote multilaterale overeenkomsten het ook niet gered. Zo werden de overeenkomsten tussen de Verenigde Staten en de Europese Unie onder de noemer van de Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP) kort na President Trumps verkiezing geparkeerd. Ook zijn er geen preferentiële handelsverdragen tussen de EU en (andere) economische grootmachten zoals Brazilië, China, of India. Wel moet niet vergeten worden dat al deze landen aangesloten zijn bij de Wereldhandelsorganisatie en dat er dus op deze manier met deze landen regels bestaan over bilaterale handel en investeringen, zoals handel onder het MFN-principe (tekstkader 3.2.1).

3.5Conclusie

In een globaliserende wereld kunnen bedrijven concurrentie ondervinden van bedrijven van over de hele wereld. Buitenlandse bedrijven kunnen hun goederen en diensten overal heen exporteren of ze kunnen ergens anders gaan investeren om zo de concurrentie met lokale bedrijven aan te gaan. Overheden kunnen besluiten hun bedrijven hier (gedeeltelijk) tegen te beschermen middels hun handelsbeleid, met tarieven en niet-tarifaire maatregelen als belangrijkste instrumenten. Deze maatregelen verstoren echter de marktwerking. De Wereldhandelsorganisatie spant zich daarom al jaren in om de tarieven wereldwijd te verlagen, en met succes. Daardoor zijn de wereldwijde invoertarieven al jaren aan het afnemen, afgezien van de effecten van de recent opgelaaide handelsconflicten. Aan de andere kant nemen de niet-tarifaire maatregelen al jaren in aantal toe. Bovendien zijn er aanzienlijke verschillen in regelgeving tussen Nederland en niet EU-landen zichtbaar.

Om de handel te stimuleren, sluiten landen handelsverdragen met elkaar. Hierin kunnen tarieven worden verlaagd, niet-tarifaire maatregelen worden opgeheven of standaarden worden geharmoniseerd. Nederland heeft vele handelsverdragen, waarvan de diepte (hoe veelomvattend het verdrag is) varieert. Duidelijk waarneembaar is dat de diepte daarvan de afgelopen jaren is toegenomen. De toename van NTM’s lijkt dus gepaard te gaan met een toename van de reikwijdte van handelsverdragen.

3.6Bijlage

Er zijn verscheidene initiatieven die het gebruik van NTM’s door overheden in kaart brengen en trachten te kwantificeren. Deze bijlage geeft een overzicht van de door het CBS in deze Internationaliseringsmonitor gebruikte databronnen, te weten het TRAINS project van de Verenigde Naties, de Wereldbank en de Wereldhandelsorganisatie (UNCTAD, 2017), het Integrated Trade Intelligence Portal (I-TIP) project van de Wereldhandelsorganisatie (WTO, 2019a) en Global Trade Alert, een gezamenlijk project van de Universiteit van Sankt Gallen en het Centre for Economic Policy Research (Evenett, 2019; Evenett & Johannes, 2019).

3.6.1Databronnen ter identificatie van NTM’s en NTB’s

	I-TIP Goods	TRAINS	GTA
Institutie	Wereldhandelsorganisatie	Wereldbank, Verenigde Naties (UNCTAD & ITC), Wereldhandels-organisatie	Center of Economic Policy Research (CEPR), Universiteit van Sankt Gallen
Dataverzameling	Verplichte meldingen (notificaties) van beleidsmaatregelen door lidstaten zelf aan de Wereldhandelsorganisatie. De database bevat ook meldingen van Specific Trade Concerns (STC). Dit zijn gevallen waarin een lidstaat een klacht bij de Wereldhandelsorganisatie indient over een NTM door een andere lidstaat. STCs kunnen ook worden ingediend over NTM’s die wel ingesteld zijn maar niet bij de Wereldhandelsorganisatie aangemeld zijn.	Beleidsmaatregelen uit officiële staatsbladen (bijvoorbeeld de Staatscourant in Nederland of de Federal Register in de VS) of aparte wetteksten.	De GTA onderzoekers monitoren systematisch websites van overheidsinstanties en andere officiële bronnen op beleidsmaatregelen die potentieel een handelsverstorende werking kunnen hebben.
Filtermethode om te identificeren of de NTM de handel belemmert		Geen. Iedere regelgeving die mogelijk een effect op de handel kan hebben wordt vastgelegd. Daarbij wordt geen onderscheid gemaakt of dat een positief of negatief effect kan hebben.	Elke beleidsmaatregel is onderhevig aan een filterproces die bestaat uit 6 stappen. Tijdens dit proces wordt vastgesteld of de maatregel discrimineert tegen buitenlandse exporteurs ten gunste van binnenlandse producenten. Deze worden dan geclassificeerd als NTB.
Volledigheid	Bevat NTM’s sinds 1979. De I-TIP Goods database bevat NTM’s van 137 landen (leden van de Wereldhandelsorganisatie) met 179 partnerlanden.	Momenteel zijn er voor 75 landen de hoofdstukken A (SPS) en B (TBT) vastgelegd. Deze landen vertegenwoordigen gezamenlijk meer dan 95% van de wereldhandel. Andere hoofdstukken dan A en B zijn sporadisch verzameld, dit verschilt van land tot land.	Bevat alleen NTB’s ingevoerd na 2009. Dataverzameling hangt sterk af van de transparantie van overheden om maatregelen aan te kondigen en te publiceren op websites. De GTA database bevat 151 landen die NTM’s hebben opgelegd. De database wordt 2 keer per jaar geüpdatet.
Opmerkingen		Omdat deze informatie doorgaans slechts éénmaal per land wordt opgeslagen nemen we aan dat de informatie uit dit (meest recente) jaar tot de dag van vandaag geldt.	De GTA database bevat weinig SPS en TBT maatregelen, omdat het filterproces alleen NTB’s identificeert en de NTM’s die juist leiden tot handelsbevordering eruit worden gefilterd.

Bron:UNCTAD (2017), WTO (2019a), Evenett (2019), Evenett & Johannes (2019)

3.7Literatuur

Open literatuurlijst