Perspectieven op armoede en sociale uitsluiting

Armoede wordt doorgaans afgebakend op basis van het inkomen. De daarbij gehanteerde inkomensgrenzen worden in dit hoofdstuk besproken. Ook is er aandacht voor definities van welvaartsarmoede waarin ook bezittingen en schulden van huishoudens meetellen. Armoede is meer dan alleen een tekort aan materiële welvaart. Weinig financiële middelen gaan vaak samen met ongunstige levensomstandigheden en werken sociale uitsluiting in de hand. Vanuit dit fenomeengerichte leefsituatieperspectief wordt de armoedeproblematiek eveneens tegen het licht gehouden.

1.1Kans op armoede als een tekort van inkomen

Uiteenlopende definities

Er is veel discussie over de definitie van armoede. Vragen over welke leefsituatie als armoede moet worden aangemerkt en welke mensen nu daadwerkelijk arm zijn, laten zich niet eenduidig beantwoorden. De opvattingen – of ze nu afkomstig zijn van wetenschappers, maatschappelijke hulpverleners, politici, beleidsmakers of de man op de straat – zijn hierover verdeeld. Dat armoede in West-Europese landen, anders dan in veel ontwikkelingslanden, niet zozeer een kwestie van fysiek overleven is, maar veeleer in relatie staat tot het algemeen welvaartsniveau van de samenleving waarvan personen deel uitmaken, daarover bestaat grotendeels wel overeenstemming. In Nederland is dit welvaartsniveau dusdanig dat in beginsel iedere burger een dak boven zijn hoofd heeft, geen honger hoeft te lijden, zich deugdelijk kan kleden en toegang heeft tot medische zorg. In dit opzicht bestaat er geen armoede in Nederland. Toch zijn er wel degelijk verschillen in levensstandaard: niet iedereen beschikt over toereikend inkomen om in voldoende mate in de maatschappij te kunnen participeren. De in Nederland gebruikte armoededefinities beogen in wezen alle op hun manier inhoud te geven aan een minimaal noodzakelijk geacht pakket van levensbehoeften.

Aan dit normatieve concept wordt op uiteenlopende wijze een concrete, operationele invulling gegeven. Het gaat hierbij niet alleen om verschillen ten aanzien van de hoogte van de inkomensgrens, maar ook hoe deze voor diverse huishoudenstypen vastgesteld wordt en hoe deze zich van jaar tot jaar ontwikkelt, welk inkomensbegrip centraal staat en hoe de onderzoekspopulatie wordt afgebakend. De in Nederland meest gebruikte criteria om inkomensarmoede af te bakenen zijn de lage-inkomensgrens van het CBS, de beleidsmatige inkomensgrens, de Europese armoedegrens en de budgetgrens van het Sociaal en Cultureel Planbureau (zie Soede, 2006) die hier verder onbesproken blijft.

De inzichten over wat precies onder armoede verstaan moet worden, lopen sterk uiteen. Daarom spreekt het CBS bij hantering van de lage-inkomensgrens niet van arme huishoudens of huishoudens die in armoede leven, maar van huishoudens met een inkomen onder de lage-inkomensgrens (kortweg huishoudens met een laag inkomen) of van huishoudens met kans op armoede.

Lage-inkomensgrens: een vast koopkrachtbedrag georiënteerd op het sociaal minimum

De lage-inkomensgrens van het CBS weerspiegelt een vast koopkrachtbedrag in de tijd. Doordat de lage-inkomensgrens alleen voor de prijsontwikkeling wordt geïndexeerd, is dit criterium bij uitstek geschikt voor vergelijkingen in de tijd. Bij de start van de statistiek over (personen in) huishoudens met een laag inkomen is bij het bepalen van de hoogte van lage-inkomensgrens rekening gehouden met de hoogte van het sociaal minimum (Bos, 1996). Daarbij is de lage-inkomensgrens juist boven de bijstandsuitkering van een alleenstaande gelegd. Uitgangspunt vormde hiervoor het bijstandsniveau in 1979, toen dit op een hoog niveau lag. Hiermee werd beoogd dat huishoudens die uitsluitend of vooral op bijstand of AOW (Algemene ouderdomswet) zijn aangewezen, tot de categorie met een laag inkomen gerekend worden. In 2018 bedroeg de lage-inkomensgrens voor een alleenstaande 12 750 euro per jaar. Per maand komt dit neer op 1 060 euro. Voor meerpersoonshuishoudens is de lage-inkomensgrens met behulp van een equivalentiefactor aangepast voor de omvang en samenstelling van het huishouden. De aldus gecorrigeerde inkomens(grenzen) zijn daarmee vergelijkbaar gemaakt met de besteedbare ruimte van een alleenstaande.

1.1.1Hoogte van de lage-inkomensgrens en equivalentiefactor van enkele huishoudenstypen

	Alleen­staande	Paar				Eenoudergezin
		zonder kind	1 kind	2 kinderen	3 kinderen	1 kind	2 kinderen	3 kinderen
	Netto maandbedrag in euro (lopende prijzen)
Lage-inkomensgrens
2000	770	1 060	1 290	1 450	1 590	1 030	1 160	1 360
2005	870	1 190	1 460	1 640	1 800	1 160	1 320	1 530
2010	940	1 290	1 570	1 770	1 940	1 250	1 420	1 660
2016	1 030	1 410	1 720	1 940	2 120	1 370	1 560	1 810
2017	1 040	1 430	1 740	1 960	2 150	1 390	1 580	1 840
2018	1 060	1 460	1 770	2 000	2 190	1 410	1 600	1 870
Equivalentiefactor
2000–2018	1,00	1,37	1,67	1,88	2,06	1,33	1,51	1,76

Bron:CBS (Inkomensstatistiek) en CBS (2004)

Ook in 2018 lag de koopkracht (exclusief huurtoeslag) van een alleenstaande bijstandsontvanger onder de lage-inkomensgrens. Van groepen huishoudens die alleen van het beleidsmatig minimum moeten rondkomen, hadden er enkele een gestandaardiseerd besteedbaar inkomen net boven de lage-inkomensgrens. Dit geldt voor zowel alleenstaande AOW’ers als AOW-paren, van wie de koopkracht al vanaf 2007 boven de lage-inkomensgrens uitkwam. In de periode 2006–2012 kwam ook de koopkracht van eenoudergezinnen met één kind hoger uit, maar in de navolgende jaren was deze ofwel gelijk ofwel iets lager dan de lage-inkomensgrens.

Beleidsmatige inkomensgrens: ontleend aan het bijstandsniveau en AOW

De beleidsmatige grens is gebaseerd op het wettelijk bestaansminimum dat in de politieke besluitvorming is vastgesteld. Tot aan de pensioengerechtigde leeftijd is het beleidsmatig of sociaal minimum gelijk aan de hoogte van de bijstandsuitkering en vanaf de pensioengerechtigde leeftijd is dit ontleend aan het AOW-pensioen. Voor huishoudens met kinderen zijn de kinderbijslag en het kindgebonden budget aan het normbedrag toegevoegd. Voor de uitvoering van het gemeentelijk armoedebeleid wordt vaak uitgegaan van een inkomensgrens die gelijkgesteld is aan een zeker percentage (bijvoorbeeld 110 procent) van het sociaal minimum. Dit betekent dat bijstandsontvangers met geringe aanvullende inkomsten ook onder deze drempel vallen. Voor geselecteerde groepen zijn de normbedragen opgenomen in tabel 1.1.3; voor het bepalen van bijvoorbeeld de 110%-variant van de beleidsmatige inkomensgrens moeten de bedragen uit deze tabel dus vermenigvuldigd worden met de factor 1,10 (zie Bijlage).

1.1.3Besteedbaar inkomen van huishoudens op het beleidsmatig minimum (geselecteerde groepen)

	Alleen­staande (23–64 jaar)	Paar				Eenoudergezin			Alleen­staande AOW'er	Paar, beide partners AOW'er
		zonder kind	1 kind	2 kinderen	3 kinderen	1 kind	2 kinderen	3 kinderen
	Netto maandbedrag in euro (lopende prijzen)
2000	680	960	1 020	1 100	1 190	940	1 020	1 100	710	1 000
2005	770	1 090	1 230	1 300	1 380	1 140	1 220	1 300	840	1 170
2010	860	1 200	1 370	1 480	1 570	1 280	1 380	1 480	980	1 340
2016	940	1 310	1 490	1 640	1 740	1 370	1 510	1 620	1 100	1 490
2017	950	1 320	1 520	1 630	1 770	1 390	1 550	1 640	1 120	1 520
2018	960	1 340	1 530	1 690	1 790	1 410	1 560	1 670	1 140	1 540

Bron:CBS (Inkomensstatistiek)

Aan het beleidsmatig minimum als armoedecriterium kleven twee bezwaren. In de eerste plaats verschilt de koopkracht (bepaald aan de hand van de equivalentieschaal van het CBS) tussen de verschillende groepen van sociale minima. Zo is de koopkracht van een alleenstaande met alleen AOW een stuk groter dan van een alleenstaande die uitsluitend bijstand ontvangt: in 2018 maandelijks 1140 euro tegen 960 euro (vergelijk ook figuur 1.1.2). Ook is de koopkracht van eenoudergezinnen met bijstand, kinderbijslag en kindgebonden budget groter dan die van minimagezinnen rondom paren. Daarnaast fluctueert de koopkracht bij minimagezinnen met het aantal kinderen. Hoe meer kinderen, hoe lager is de koopkracht. Eenoudergezinnen met één kind hebben de hoogste koopkracht. Een tweede bezwaar van het gebruik van het beleidsmatig minimum als armoedecriterium is, dat een verlaging (verhoging) van het sociaal minimum – en daarmee de hieraan gekoppelde armoedegrens – betekent, dat onder verder gelijkblijvende omstandigheden de gemeten armoede afneemt (toeneemt). Een verlaging of verhoging van het sociaal minimum is bovendien ingegeven door de economische situatie: dat maakt dat deze grens als meetinstrument minder geschikt.

1.1.4Koopkracht van huishoudens op het beleidsmatig minimum (geselecteerde groepen)

	Alleen­staande (23–64 jaar)	Paar				Eenoudergezin			Alleen­staande AOW'er	Paar, beide partners AOW'er
		zonder kind	1 kind	2 kinderen	3 kinderen	1 kind	2 kinderen	3 kinderen
	Netto maandbedrag in euro (prijspeil 2018)
2000	942	971	847	811	801	980	936	866	984	1 012
2005	939	970	898	843	817	1 046	985	901	1 025	1 042
2010	972	990	927	890	861	1 087	1 033	950	1 107	1 105
2016	969	986	920	899	871	1 062	1 031	949	1 134	1 121
2017	966	980	926	882	874	1 063	1 044	948	1 139	1 128
2018	960	978	916	899	869	1 059	1 033	949	1 140	1 124

Bron:CBS (Inkomensstatistiek)

Europese armoedegrens: afgeleid van het doorsnee inkomen

De Europese armoedegrens is vastgesteld op 60 procent van het mediane gestandaardiseerde besteedbare huishoudensinkomen toegekend aan alle personen die tot het huishouden behoren. De grens wordt elk jaar opnieuw bepaald, en volgt daarmee zowel de prijs- als welvaartsontwikkeling. De grens wordt per land vastgesteld. Dit betekent dat voor welvarende landen de armoedegrens doorgaans hoger ligt dan in landen met een geringe welstand. Maar dit betekent niet per se dat verhoudingsgewijs weinig personen kans op armoede hebben in het meer welvarende land. Deze uitkomst wordt vooral bepaald door de scheefheid van de inkomensverdeling. De Europese grens krijgt dan ook vaak de kritiek dat deze veeleer een maat van inkomensongelijkheid is dan een geschikt armoedecriterium.

Eurostat, het statistisch bureau van de EU, publiceert de uitkomsten omtrent de kans op armoede voor de Europese lidstaten (zie hoofdstuk 7). De resultaten voor Nederland zijn gebaseerd op een ander inkomensbegrip en een andere equivalentieschaal dan het CBS gebruikt. Een verder verschil is dat het CBS anders dan Eurostat onder meer studentenhuishoudens buiten beschouwing laat.

Ook onderscheid in duurcriteria

Weinig inkomen is voor veel huishoudens vaak een tijdelijke, incidentele kwestie. Denk bijvoorbeeld aan zelfstandigen die een op zich goed lopende onderneming hebben maar ook wel eens een slecht jaar draaien. Of aan jonge mensen wier overstap van een opleiding naar een betaalde baan niet altijd rimpelloos verloopt, en daarom tussentijds een beroep op een sociale voorziening moeten doen. Het inkomen van het huishouden waartoe zij behoren, kan dan voor een jaar laag uitvallen. Van een serieuze inkomensproblematiek is echter nauwelijks sprake, als deze financiële malaise binnen afzienbare tijd voorbij is. Als de beperkte inkomsten evenwel structureel van aard zijn en dus langer aanhouden, is de problematiek ernstiger. Een belangrijke aanvulling is dan ook om naast cijfers over de kans op armoede op basis van het inkomen in één jaar, ook uitkomsten te presenteren waarbij de inkomenssituatie over opeenvolgende jaren in ogenschouw wordt genomen. Ook het langdurigheidscriterium kan op verschillende manieren worden afgebakend. Het CBS spreekt van een langdurig laag inkomen als deze weinig rooskleurige inkomenspositie vier jaar of langer wordt ingenomen, terwijl Eurostat een periode van ten minste drie jaar achtereen als langdurig beschouwt.

1.2Naar een bredere afbakening van materiële armoede

Aanvullende materiële indicatoren

De beoordeling van het armoederisico alleen op basis van de hoogte van het inkomen is een pragmatische keuze die geen volledig financieel beeld van de armoedeproblematiek geeft. De welvaartspositie van een huishouden kan ook worden afgelezen aan andere indicatoren van de materiële welvaart. Zo kan er gekeken worden naar de omvang van de bestedingen. Die geven aan in welke mate een huishouden – los van het inkomen – in zijn behoeften heeft kunnen voorzien.

Verder vormt het vermogen een mogelijk aanvullende financiële bron op het inkomen. Wie meer uitgeeft dan zijn inkomen, kan daarbij zijn vermogen aanspreken. Wie niet over dergelijke buffers beschikt, bouwt betalingsachterstanden of schulden op. Voor een meer volledig beeld van de financiële positie van huishoudens is het dus van belang om naast de inkomenspositie, ook de bestedingen en de vermogenssituatie te bezien. Als onderdeel van de armoederapportages brengt het CBS voor huishoudens met (langdurig) een inkomen onder de lage-inkomensgrens standaard de bijbehorende bestedingen en de stand van het vermogen, ook uitgesplitst naar bezittingen en schulden, in kaart.

Ook subjectieve indicatoren zoals de inschatting van de eigen financiële situatie en het rapporteren van financiële problemen leveren aanvullende informatie en worden standaard door het CBS voor huishoudens met een (langdurig) laag inkomen gepresenteerd.

Welvaartsarmoede in aanvulling op inkomensarmoede

Tot op heden zijn CBS-cijfers over achterstanden in materiële welvaart beperkt tot alleen het verband tussen het risico op (inkomens)armoede en aanvullende indicatoren van materiële welvaart. Zo ook op het vlak van vermogen: gegevens van bezittingen en schulden zijn niet opgenomen in of verrekend met het gehanteerde inkomenscriterium. Dat is gedaan omdat bezittingen en schulden geen geldstromen (transacties) betreffen en daardoor buiten de reguliere definitie van inkomen vallen. In de discussie over armoedeproblematiek is hier kritiek op en wordt aangevoerd dat het wel degelijk veel uitmaakt of een huishouden ten tijde van inkomensproblemen een beroep kan doen op vrij opneembare vermogensmiddelen of dat dit juist niet mogelijk is. Het laatste vanwege het ontbreken van vrij opneembare buffers of, nog ongunstiger, vanwege het torsen van een schuldenlast.

Vanuit de literatuur zijn er ruwweg twee hoofdmethodieken te onderscheiden waarmee componenten van het vermogen toch bij het inkomen betrokken kunnen worden. Het betreft de annuïteitenmethode en de instelling van een vermogensplafond (Citro & Michael, 1995). Hierbinnen zijn weer meerdere varianten mogelijk.

In de kern behelst de annuïteitenaanpak dat volgens diverse criteria het vrij opneembare vermogen van een huishouden wordt uitgedrukt in een annuïteit (een vast maandelijks of jaarlijks bedrag voor een bepaalde tijdsperiode) en dat dit bedrag bij het besteedbaar inkomen wordt opgeteld. Dit vanuit de veronderstelling dat het armoedeperspectief en de vermogenssituatie voor een langere periode stabiel zijn zodat het opsouperen van het vrij opneembare vermogen op gestage en constante wijze kan plaatsvinden. Een ideaaltypisch voorbeeld vormen arme gepensioneerden die hun huis hebben verkocht en vervolgens maandelijks een vast deel van de opbrengst aan hun inkomen kunnen toevoegen. De achterliggende veronderstelling van de annuïteitenaanpak is evenwel minder realistisch voor de huishoudens die zich in de verschillende jongere stadia van de levensloop bevinden. Hier is veel dynamiek en daardoor ook voortdurend veranderend perspectief in (inkomens)armoede en vermogenssituatie.

Bij de instelling van een vermogensplafond wordt een huishouden met risico op inkomensarmoede als niet-arm aangemerkt als het bijbehorende vrij opneembare vermogen boven een bepaalde grens ligt. Het voordeel van dit criterium is dat de definitie van het inkomen niet wordt geschonden en dat er geen lastige berekeningen zoals bij de annuïteitenaanpak hoeven plaats te vinden. Het nadeel van deze aanpak is dat de keuze voor het plafond tot op zekere hoogte arbitrair is.

In het streven naar toepassing van een criterium van welvaartsarmoede is bij wijze van experiment in eerste instantie gekozen voor instelling van een vermogensplafond. Als kritisch plafond is uitgegaan van de helft van de lage-inkomensgrens (zie Van den Brakel en Gidding, 2019), wat jaarlijks ongeveer gelijk is aan het maximale vrijstellingsbedrag van eigen vermogen volgens de Bijstandswetgeving. Het vermogensplafond staat daarmee net als de lage-inkomensgrens los van de wetgeving en wordt alleen gecorrigeerd voor inflatie en niet voor welvaartsontwikkeling. Tot het vrij opneembaar vermogen behoren alleen de beschikbare liquide vermogensmiddelen. Deze omvatten het saldo van bezittingen en schulden exclusief de eigen woning (woningwaarde minus hypotheekschuld), het ondernemingsvermogen en het aanmerkelijk belang. Dit laatste vanuit de veronderstelling dat de eigen woning, het ondernemingsvermogen en het aanmerkelijk belang niet op relatief korte termijn liquide gemaakt kunnen worden. De liquide vermogensmiddelen worden net als het inkomen gestandaardiseerd met de CBS-equivalentiefactoren om ook voor het welvaartscriterium optimale vergelijkbaarheid tussen de verschillende huishoudenstypen te garanderen. Een huishouden met welvaartsarmoede is in deze publicatie dus afgebakend als een huishouden met een inkomen onder de lage-inkomensgrens en een vrij opneembaar vermogen tot maximaal de helft van deze grens.

1.3Sociale uitsluiting: cumulatie van achterstelling in de leefsituatie

Ongunstige leefsituatie

Naast de financiële situatie geeft ook de algehele leefsituatie uitdrukking aan het welzijn van huishoudens. Financiële beperkingen in combinatie met minder gunstige leefsituatie-omstandigheden kunnen tot armoede en sociale uitsluiting leiden. Bij sociale uitsluiting raken mensen geïsoleerd en vervreemd van de samenleving omdat ze niet of slechts in beperkte mate kunnen meedoen. Sociale uitsluiting wordt gekenmerkt door beperkte maatschappelijke participatie, financiële beperkingen, vervagend normbesef en achterstelling in toegang tot hulpverlening, zorginstanties en huisvesting (Coumans, 2012). Ook ongezonde leefstijlen en een minder goede gezondheid gaan vaak samen met een achtergestelde financiële positie.

Armoede in breed leefsituatieperspectief

Insteek van het CBS is de armoedeproblematiek ook vanuit het brede perspectief van (achterstelling in) de leefsituatie te beschrijven. Daarmee wordt zichtbaar gemaakt in hoeverre hardnekkige financiële problemen samengaan met sociale uitsluiting en gezondheidsbeperkingen en bij wie er in welke mate sprake is van stapeling van de problematiek. De beschrijving hiervan is gebonden aan de beschikbare gegevensbronnen binnen het CBS, deels registers en deels steekproeven, en zijn er beperkingen in de meting van leefsituatieaspecten en de onderlinge relateerbaarheid. Gegevens van sociale uitsluiting zijn beschikbaar op het vlak van maatschappelijke participatie, materiële condities, woonomgeving en -kwaliteit, dader- en slachtofferschap van misdrijven (als indirecte indicator van normbesef). Op het vlak van gezondheid en leefstijlen is er informatie beschikbaar over gezondheidsstatus, chronische aandoeningen, (gezonde) levensverwachting, medische consumptie, roken, drinken en overgewicht. Voor de beschrijving van armoede in het brede leefsituatieperspectief worden in deze publicatie vrijwel alle genoemde kenmerken in verband gebracht met het (langdurige) armoederisico volgens de lage-inkomensgrens van het CBS.

1.4Literatuur

Open literatuurlijst